L’ALLÈGEMENT DE LA DETTE : L’INITIATIVE PPTE I ET II – Le cas de la Bolivie


L’Initiative PPTE –« Pays Pauvres Très Endettés », plus connue sous son sigle anglais de HIPC pour Heavily Indebted Poor Countries, représente une innovation majeure en termes de financement du développement. En effet, elle requiert pour la première fois la participation de tous les créanciers multilatéraux (FMI, Banque mondiale, banques régionales de développement), au-delà des allègements de dette traditionnels octroyés par les créanciers publics bilatéraux et les créanciers privés ; d’autre part, elle rompt avec le principe selon lequel les créances des organismes multilatéraux ne peuvent pas faire l’objet de renégociation ; enfin, elle met fin aux pratiques antérieures, puisqu’elle repose sur la définition de règles générales de réduction de la dette, même si l’évaluation continue à se faire au cas par cas.

Pourtant, l’Initiative PPTE ne va pas résoudre en elle-même toutes les difficultés des pays pauvres très endettés. Même si toute la dette extérieure de ces pays était annulée, la plupart auraient toujours besoin de mobiliser d’importantes ressources extérieures pour financer leurs investissements productifs et se développer. Au-delà de la mise en œuvre de saines politiques économiques et de la mobilisation de davantage de ressources intérieures, beaucoup de pays dépendront aussi de l’octroi d’un niveau important de financements extérieurs concessionnels.

Certains détracteurs de l’Initiative PPTE estiment même « qu’elle n’est qu’une illusion » : son but se limiterait à alléger la dette extérieure « juste ce qu’il faut » pour mettre fin aux arriérés et aux demandes de restructurations ; il ne s’agirait donc pas de libérer le développement des pays pauvres très endettés, mais tout au plus de rendre leur dette soutenable en annulant essentiellement les créances de toute façon impayables. Damien Millet, Secrétaire Général du « Comité pour l’Annulation de la Dette du Tiers Monde », écrit que « l’initiative PPTE ne sert qu’à renforcer et à relégitimer les politiques d’ajustement structurel imposées par la Banque mondiale et le FMI, afin que les gouvernements des pays pauvres très endettés mènent les politiques qu’ils préconisent ». L’Initiative PPTE constituerait un nouvel instrument de domination très habile, qui permettrait aux institutions de Bretton Woods de se désengager de toute responsabilité dans la montée de l’endettement et de mettre de leur côté les gouvernements du Sud.[1]

Mais nous n’allons pas ici entrer dans la polémique ni même émettre des critiques à cet égard : la présente étude se limitera simplement à retracer l’histoire de l’Initiative PPTE depuis ses origines et à en comprendre le fonctionnement, en analysant notamment son application par la Bolivie, éligible à trois volets de l’Initiative (initiale et renforcée) en 1997, 2000 et 2003.

Dans une dernière partie, il est intéressant de s’interroger sur les perspectives de l’Initiative PPTE en Bolivie : les allègements de la dette dans le cadre de l’initiative PPTE sont-ils effectivement une solution pour la Bolivie, dont la dette extérieure a augmenté en 2003 ? D’autre part, le pays a-t-il réellement le choix étant donné les problèmes liés à l’exploitation de ses ressources internes ? L’Initiative PPTE appliquée en Bolivie jusqu’à présent peut-elle être considérée comme une réussite ou comme un échec ?

I – LES ORIGINES DE L’INITIATIVE PPTE

A – LES ANNEES 80 : DES INITIATIVES BILATÉRALES DE RÉDUCTION DE LA DETTE SANS IMPACT SIGNIFICATIF

L’accumulation précoce d’arriérés par les pays à faible revenu explique que des initiatives en faveur d’une réduction de la dette de cette catégorie de pays se soient manifestées très tôt (notamment à la CNUCED dès 1978). Après diverses initiatives bilatérales, et malgré de fortes réticences, des réductions de dette ont commencé à être accordées de manière systématique par le Club de Paris. Les réductions ont porté initialement sur 33 % des flux rééchelonnés (sommet du G7 à Toronto – 1988), puis 50 % (Londres 1991). Le G7 réuni à Naples en 1994 ne s’est pas contenté d’accroître encore le pourcentage de réduction (67 %) ; il a marqué le pas en décidant que les réductions accordées pourraient désormais porter sur l’encours de la dette (et non plus sur son service pendant une période donnée), afin de sortir les pays du cycle des rééchelonnements. Cette tendance s’est poursuivie au G7 de Lyon (1996, 80 % de réduction) puis de Cologne (1999, 90 %). Enfin, au G7 de Tokyo (janvier 2000) certains pays, dont la France, ont annoncé une réduction à 100 %.

A ceci se sont ajoutés des rachats de la dette privée financés par des groupes de bailleurs de fonds publics. Les décotes enregistrées sur le marché secondaire ont ainsi permis un effet de levier important de l’aide publique. Les dettes commerciales de pays tels que la Bolivie ont ainsi été éteintes en quasi-totalité. D’autres mesures bilatérales ont été prises pour annuler des dettes en dehors de procédures établies, telles que celles dont ont bénéficié le Honduras, le Nicaragua, le Salvador et le Guatemala après le passage du cyclone Mitch en novembre 1998.

Malgré la multiplication de ces annulations, leur impact réel n’a pas été significatif. En effet, ces réductions n’ont porté pendant longtemps que sur les montants rééchelonnables en Club de Paris, montants qui se réduisent mécaniquement au fur et à mesure que l’on s’éloigne du premier rééchelonnement (qui correspond en général à la date butoir).[2]

B – UNE PRISE DE CONSCIENCE DE LA COMMUNAUTE FINANCIÈRE INTERNATIONALE EN 1996

La communauté financière internationale a donc reconnu en 1996 que la situation d’endettement extérieur d’un certain nombre de pays pauvres, la plupart situés en Afrique, était devenue extrêmement difficile et avait un impact négatif sur leurs perspectives de développement. Pour ces pays, même l’utilisation totale des mécanismes traditionnels de rééchelonnement et d’annulation (termes de Naples) – accompagnés de l’apport de financement concessionnel et la poursuite de saines politiques économiques n’était peut-être pas suffisant pour atteindre un niveau de dette soutenable en un délai raisonnable et sans apport d’une nouvelle assistance. En septembre 1996, le Comité intérimaire et le Comité du développement du FMI et de la Banque mondiale ont adopté un programme proposé de manière conjointe par les deux institutions pour répondre à cette situation.

L’Initiative PPTE sur la dette des pays pauvres très endettés est conçue pour apporter une assistance exceptionnelle aux pays qui y sont déclarés éligibles à la suite de saines politiques économiques, afin de les aider à réduire le poids de leur dette extérieure à un niveau soutenable, c’est à dire à un niveau qui leur permette de servir leur dette de manière confortable avec leurs ressources d’exportations, ainsi que les dons et investissements en capital qu’ils reçoivent.

Cette assistance conduit à une réduction de la valeur actuelle nette (VAN)[3] des créances sur le pays endetté et à un élargissement du soutien national aux réformes économiques. Les pays « pauvres » considérés comme « très endettés » dans le cadre de cette initiative forment un groupe d’une quarantaine de pays à faible niveau de PIB / habitant, qui ont accès à des ressources bon marché auprès de la Banque mondiale et du FMI.

En juin 1999, devant le peu de résultats enregistrés en trois ans, et sous la pression d’une coalition d’organisations non-gouvernementales, les pays du G7 réunis à Cologne ont décidé d’approfondir et d’accélérer le processus. Le 26 septembre 1999, le Comité du Développement conjoint de la Banque mondiale et du FMI a approuvé les nouvelles dispositions : abaissement des seuils de soutenabilité de la dette, allégements plus rapides, réorientation de l’initiative sur réduction de la pauvreté et sur l’obtention de résultats positifs à cet égard, augmentation du nombre des pays qui devraient pouvoir prétendre à un allégement de dette. Toutefois, la logique générale reste celle de l’initiative de 1996.[4]

La mise œuvre de l’initiative relève d’un processus complexe et progressif dans le temps, dont les effets ne peuvent être mesurés de manière instantanée. Cependant l’analyse des mécanismes, étapes et conditionnalités des deux initiatives PPTE (initiale et renforcée) permettra de suivre ensuite l’évolution de son application en Bolivie.

II – LES MÉCANISMES DE L’INITIATIVE PPTE : DIFFÉRENCES ENTRE L’INITIATIVE PPTE INITIALE ET L’INITIATIVE PPTE RENFORCÉE[5]

A – VERSION INITIALE DE L’INITIATIVE PPTE

1 – Conditions d’égibilité à l’initiative PPTE (version initiale)

Un pays doit satisfaire un ensemble de critères pour être éligible à cette assistance.

Il doit spécifiquement :

  • Etre éligible pour recevoir une assistance à titre concessionnel du FMI (FRPC – Facilité pour la Réduction de la Pauvreté et la Croissance)[6] ou de la Banque mondiale (Association Internationale de Développement  – AID) ;
  • Avoir entrepris des programmes de réformes et de saine politiques économiques avec l’appui du FMI et de la Banque mondiale avant septembre 1998 (clause d’extinction) ;
  • Faire face à une dette insoutenable après l’application des mécanismes traditionnels d’allègement (c’est-à-dire après l’application des termes de Naples, soit une réduction de 67 % de la Valeur Actuelle Nette de la dette éligible au Club de Paris).

La soutenabilité de la dette est la capacité d’un pays à faire face à ses obligations sans rééchelonnement ni accumulation d’arriérés dans le futur. Concrètement, dans la version initiale de l’initiative PPTE, la soutenabilité de la dette est définie au cas par cas. La dette d’un pays est considérée comme soutenable si :

  • Le ratio (1) « valeur actuelle nette de la dette / exportations de biens et de services » se situe entre 200 et 250 % ;
  • Le ratio (2) « service de la dette / exportations de biens et services » se situe entre 20 et 25 % ;
  • Pour les pays très ouverts, un ratio « valeur actuelle nette de la dette / exportations de biens et services » inférieur à 200 % pourra être recommandé au point d’achèvement. Pour cela, le pays doit satisfaire deux critères au point de décision : avoir un ratio « exportations de biens et services / PIB » d’au moins 40 % et faire des efforts fiscaux, c’est-à-dire avoir un ratio « recettes fiscales / PIB » d’au moins 20 %. Pour les pays remplissant ces conditions, le ratio objectif « VAN de la dette/exportations » sera calculé de manière à obtenir un ratio « VAN de la dette / recettes budgétaires » (ratio 3) de 280 %.

2 – Le déroulement de l’Initiative PPTE (version initiale)

L’application de l’Initiative PPTE se déroule en deux phases, chacune suivie par un point (décision et achèvement) au cours desquels une évaluation de la soutenabilité de la dette est effectuée. Chaque phase est censée durer trois ans, mais au cas par cas, des aménagements peuvent être apportés.

  • Première phase (période probatoire)

Le pays doit appliquer pendant trois ans des programmes d’ajustement structurel avec le soutien de la Banque mondiale et du FMI. Il reçoit une assistance à titre concessionnel des créanciers multilatéraux. Les créanciers bilatéraux du Club de Paris accordent une réduction du service de la dette basée sur les termes de Naples (réduction de 67 % de la VAN), et les créanciers bilatéraux non membres du Club de Paris doivent accorder des réductions équivalentes. Le ratio (ratio 1) à atteindre au point d’achèvement (entre 200 et 250 %) est fixé au point de décision.

  • Fin de la première phase : point de décision

Il s’agit d’évaluer la soutenabilité de la dette (étude des ratios 1, 2 et 3), et en particulier de déterminer si une nouvelle opération de réduction de dette suivant les termes de Naples portant sur l’encours (67 % de la VAN) de la part des créanciers du Club de Paris, complétée par une action au moins aussi favorable de la part des créanciers bilatéraux non membres du Club de Paris, est suffisante pour rendre la dette soutenable.

Trois situations sont envisageables :

  • Si la dette est soutenable après réduction de dette, le pays n’est pas éligible ;
  • Si la dette du pays reste insoutenable malgré l’application des termes de Naples, le pays entre dans la deuxième phase. Les objectifs à atteindre en termes de ratio de soutenabilité au point d’achèvement sont fixés à ce stade ;
  • Si un doute existe quant à la soutenabilité de la dette, des réductions supplémentaires sont appliquées.
  • Deuxième phase (période intermédiaire)

 Lorsqu’un pays est éligible, il doit mettre en place des programmes de réformes économiques pendant trois ans. Toutefois, cette période peut être plus courte si, grâce aux réformes, les performances économiques s’améliorent rapidement. Au cours de cette deuxième phase, les créanciers fournissent des concours sous différentes formes.

  • Fin de la deuxième phase : point d’achèvement

Le ratio « VAN de la dette / exportations » à atteindre au point d’achèvement est fixé au point de décision. Les créanciers membres du Club de Paris proposent une réduction de la VAN du stock de la dette de 80 % (termes de Lyon). Les autres créanciers commerciaux et bilatéraux doivent entreprendre des actions au moins équivalentes. Les institutions multilatérales procèdent également à des réductions de la VAN de leurs créances de manière à assurer un traitement global et équitable pour tous les créanciers impliqués.

B – L’INITIATIVE PPTE II « RENFORCÉE »

Suite aux critiques formulées à l’égard de l’Initiative PPTE (« Jubilée 2000 »), les pays du G7 ont modifié l’Initiative PPTE lors du sommet à Cologne en juin 1999. Un  ensemble plus ambitieux d’objectifs a été assigné à l’Initiative renforcée :

  • Assurer une sortie définitive du cycle de rééchelonnement de la dette,
  • Promouvoir la croissance,
  • Libérer des ressources pour un surcroît de dépenses sociales (préalable essentiel à la mobilisation d’un large soutien de la communauté des bailleurs de fonds).

En ce qui concerne la mise en œuvre de l’Initiative PPTE renforcée, les ratios ont été assouplis, le pourcentage de réduction a été augmenté et la période nécessaire pour pouvoir bénéficier d’une réduction de dette a été réduite :

  • Assouplissement des ratios pris en considération pour déterminer la soutenabilité de la dette d’un pays
  • Le ratio cible « VAN / exportations », auparavant situé dans une fourchette de 200-250 % a été abaissé à 150 %. Cela permettra à la fois d’augmenter le volume de l’aide et le nombre de pays admis à bénéficier de l’Initiative. Selon le FMI, cette mesure devrait coûter sept milliards de dollars de plus (au point de décision, en VAN de 1998).
  • Pour les pays ouverts, le critère est désormais d’avoir un ratio « Exportations de biens et services / PIB » de 30 % au lieu de 40 %. Pour que les pays ouverts puissent bénéficier de l’Initiative, le ratio « Recettes fiscales / PIB » doit désormais être égal à 15 % au lieu de 20 %. Enfin, pour ces pays, le ratio cible « VAN de la dette / recettes budgétaires » a été abaissé de 280 % à 250 %. Selon le FMI, ces mesures devraient représenter un coût supplémentaire de trois milliards de dollars (en VAN de 1998).
  • Calcul de l’allègement de la dette au point de décision

Alors que dans la version initiale de l’Initiative PPTE, l’allègement de la dette était basé sur des projections (réalisées au point de décision) de la VAN de la dette et des exportations au point d’achèvement, l’allègement est désormais calculé au point de décision en fonction des dernières données disponibles sur la VAN de la dette et les exportations.

  • Augmentation du taux d’annulation des dettes bilatérales

 Le taux d’annulation de la dette contractée auprès des créanciers bilatéraux du Club de Paris est passé de 80 % à plus de 90 %.

Pour les PPTE non éligibles à l’Initiative, le taux de réduction désormais appliqué est de 67 %. Auparavant, selon les termes de Naples, il se situait entre 50 % et 67 % selon les pays.

  • Mise en place de points d’achèvement flottants

Désormais, les pays pourront bénéficier des réductions de dette dès qu’ils appliquent des politiques économiques appropriées et que leurs performances correspondent à la trajectoire prévue.

  • Apport d’une aide au cours de la période intermédiaire

Alors qu’il est prévu que les réductions de dette aient lieu au point d’achèvement, les créanciers bilatéraux et multilatéraux pourront fournir une assistance au cours de la période intermédiaire. Les pays débiteurs pourront ainsi bénéficier plus rapidement d’une réduction de dette.

  • Resserrement des liens entre allègement de la dette, réduction de la pauvreté et application de politiques sociales pour les PPTE

Depuis l’adoption de l’Initiative PPTE renforcée, les réductions de dette obtenues grâce à l’application de l’Initiative PPTE doivent être intégrées à des efforts plus globaux de réduction de la pauvreté. Ces efforts sont coordonnés pour chaque pays au sein d’un Document de Stratégie pour la Réduction de la Pauvreté (DSRP) élaboré par le gouvernement qui doit être jugé complet et satisfaisant pour que l’annulation de la dette soit effective.

  • Apport de nouveaux financements à titre de dons ou de prêts à des conditions très douces

La Bolivie a été déclarée éligible aux initiatives PPTE I et II, et bénéficie actuellement de ces nouveaux financements dans la mise en œuvre du 3ème volet du programme PPTE.

III – LE DÉROULEMENT DU PROCESSUS : LE CAS DE LA BOLIVIE

A – PREMIERE ÉTAPE : INITIATIVE PPTE INITIALE (SEPTEMBRE 1997-SEPTEMBRE 1998)

En Septembre 1997, le FMI a décidé que la Bolivie était éligible pour l’allègement sous l’Initiative PPTE initiale à condition que le pays puisse prouver qu’il pouvait utiliser l’allègement de la dette « de façon raisonnable » (par le biais de réformes).

En effet, la Bolivie a rempli les trois critères d’admissibilité du programme initial de l’initiative PPTE :

  • En 1997, la valeur nette du ratio stock de la dette extérieure / exportation de la Bolivie est à peu près deux fois supérieure à 150 %,
  • Environ 63 % de la population est considérée comme pauvre et 38 % extrêmement pauvre,
  • La Bolivie a entrepris des programmes de réformes avec l’appui du FMI et de la Banque mondiale au cours des 15 dernières années.[7]

La Bolivie est l’un des quatre pays de l’hémisphère qui participent à la réduction accélérée de la dette extérieure des PPTE (avec le Guyana, le Mozambique et l’Ouganda). Elle a satisfait aux exigences de la première étape de ce programme en septembre 1998, un an après avoir atteint le stade de la prise de décision en septembre 1997.

Le montant total de l’allégement du service de la dette que lui ont consenti tous les créanciers au titre de l’Initiative a atteint approximativement 760 millions de dollars US (en valeur nominale), ce qui équivalait à une réduction de 448 millions de dollars US en valeur actualisée de sa dette extérieure de 1998, soit de plus de 13% de l’encours de sa dette.[8]

B – LES FLUX D’ALLÈGEMENT DE LA DETTE SOUS L’INITIATIVE PPTE RENFORCÉE  (FÉVRIER 2000-JUIN 2001)

A partir de septembre 1998, la Bolivie a bénéficié d’un arrangement de trois ans au titre de la Facilité pour la Réduction de la Pauvreté et la Croissance (FRPC) avec le Fonds Monétaire International. La troisième année de l’accord au titre de la FRPC a été approuvée par le FMI le 8 juin 2001. Les représentants des pays créanciers ont jugé que la Bolivie respectait les critères nécessaires et avait donc droit à un allègement de la dette supplémentaire dans le cadre du second volet « renforcé » du programme destiné aux PPTE. Après la mise en place de toutes les dispositions du programme, la Bolivie a bénéficié d’un allègement additionnel de 854 millions de dollars US en VAN de 1998, ce qui a ramené le pourcentage de sa dette extérieure de 110 % du PNB à environ 50 % au cours du premier semestre 2001.

 1 – Les créanciers multilatéraux ont dû fournir 68,6 % de l’aide totale assurée dans le cadre du deuxième volet du programme d’allégement de la dette des PPTE :

  • La BID, le plus important créancier, a assuré un allégement de 307 millions de dollars US (soit 36 % du total),
  • L’AID/BIRD (Banque mondiale) : 139,6 millions de dollars US (16,4 % du total),
  • Le FMI : 55,3 millions de dollars US (ou 6,5 % du total),
  • D’autres prêteurs multilatéraux – CAF, FONPLATA, FIDA, FONDS DE FIDUCIE, FONDS DE L’OPEP et NDF ont assumé le reste.

2 – Dans le cadre du second programme conçu à l’intention des PPTE, les créanciers bilatéraux et commerciaux ont fourni 268,4 millions de dollars US (soit 31,4 % du total de l’allégement accordé) :

Le Club de Paris en a assumé la part du lion, mais la Chine, Taïwan, le Brésil et les prêteurs commerciaux ont également apporté leur contribution.

À l’issue de ces deux programmes, la dette externe totale de la Bolivie en valeur actualisée nette a été évaluée à 4,2997 milliards de dollars US pour 2002.

L’allègement total de la dette sous les initiatives PPTE initiale et renforcée est cependant moins important que l’allègement négocié par la Bolivie au cours des sept cycles de négociation avec ses créditeurs du Club de Paris de 1986 à 1998. Pendant les deux premiers cycles, la Bolivie a obtenu un allègement temporaire par rééchelonnement du service de la dette avec des périodes de grâce de 4 à 5 ans.

Lors du troisième cycle en 1990, la Bolivie a reçu un allègement réel de la dette selon les termes de Toronto (un tiers du service de la dette antérieur à 1985 annulé) et a été le premier pays en-dehors de l’Afrique subsaharienne à recevoir ce traitement. Au cours des cycles suivants, la dette bilatérale bolivienne a été allégée par l’annulation en 1998 de 1 354 millions de dollars US.

 C – LE « DIALOGUE NATIONAL »  ET UNE CONDITIONNALITÉ : L’ÉLABORATION DU DSRP

L’initiative PPTE renforcée est conditionnée par l’élaboration d’un Document de Stratégie pour la Réduction de la Pauvreté (DSRP) : le gouvernement bolivien a décidé de réaliser ce DSRP par le biais d’un « Dialogue national ».

Le premier Dialogue national, intitulé « La Bolivie en marche vers le XXIème siècle » a eu lieu en 1997 et a marqué le début d’un nouveau processus participatif : il a réuni des représentants du pouvoir central, des principaux groupes organisés de la société civile et des partis politiques. Fin 2000, le deuxième Dialogue national « Croissance Économique et Lutte contre la Pauvreté » a fixé comme objectif de traiter les quatre piliers du programme de lutte contre la pauvreté : opportunité (croissance mieux distribuée), équité (amélioration des niveaux de vie des plus pauvres), institutionnalisation (efficacité de l’administration) et dignité (sortir du circuit de la drogue). Pour que ces objectifs soient atteints, la communauté internationale apportera un appui financier qui se traduira par un accès accru aux prêts concessionnels, à l’élaboration de stratégies de développement durable ou par des réformes approfondies des institutions et de la législation.

Sur les 90 millions de dollars US libérés par l’initiative PPTE renforcée, 70 % seront administrés par les autorités municipales, le reste étant du ressort des départements. Quant aux critères d’attribution, suivant les indicateurs de pauvreté, ils seront révisés tous les cinq ans.

En mars 2001, le gouvernement bolivien a publié le DSRP inspiré des conclusions des deux premiers Dialogues nationaux ; il a ensuite révisé la stratégie de réduction de la pauvreté de son DSRP en septembre 2003 et l’a présentée au groupe consultatif en octobre 2003, où elle a été accueillie favorablement.

Cette stratégie révisée est actuellement soumise à la société civile au travers du troisième Dialogue national (de décembre 2003 à avril 2004). C’est également sur la base du DSRP que seront établis les futurs programmes appuyés par la FRPC.

D – LE POINT SUR L’INITIATIVE « POST-PPTE » EN 2004 : L’APPUI DES PRINCIPAUX BAILLEURS DE FONDS MULTILATÉRAUX

1 – De « l’Accord de Confirmation » du FMI aux prêts concessionnels au titre de la FRPC (fonds fiduciaire FRPC-PPTE)[9]

La Bolivie a atteint son point de décision en novembre 2003 et a été déclarée admissible à un troisième volet PPTE (dénommé « Post-PPTE ») ; le 2 avril 2003 elle a conclu  avec le FMI un accord de confirmation (« Stand-by arrangement ») d’une durée d’un an, par lequel le FMI donne à la Bolivie l’assurance de pouvoir effectuer des achats (tirages) au compte des ressources générales jusqu’à concurrence d’un montant déterminé, sous réserve qu’elle respecte les modalités énoncées dans l’accord sous-jacent. Les tirages au titre d’un accord de crédit sont soumis à la politique des tranches de crédit. L’accord d’un montant de 118 millions de dollars est une solution temporaire préalable à la négociation de la FRPC. Conformément à cet accord, une première tranche de 59 millions de dollars a été décaissée immédiatement. Les deuxième et troisième tranches (de 15 millions de dollars chacune) ont été décaissées à la suite de la conclusion des première et deuxième revue du programme respectivement en juillet et octobre 2003. Lors de la conclusion de la deuxième revue, le FMI a déclaré que le suivi du programme était globalement satisfaisant, malgré l’ampleur du déficit budgétaire. Il s’est notamment déclaré satisfait du vote par le Congrès du nouveau code des impôts. La troisième revue pourrait être conclue en janvier ou février 2004.

Compte tenu de la gravité de la situation actuelle et des incertitudes politiques et sociales pesant sur l’ampleur du déficit en 2004, le FMI et les autorités boliviennes négocient actuellement une extension de l’actuel accord, avec une augmentation des financements de l’ordre de 30 millions de dollars (25 %), ce qui laisserait le temps au gouvernement de prendre les mesures nécessaires, concernant notamment la révision de la Loi sur les hydrocarbures et sa négociation avec les compagnies pétrolières, le référendum prévu en mars concernant la décision d’exporter ou non le gaz et enfin l’ajustement fiscal de 2004. Une FRPC pourrait alors être négociée mi-2004 pour prendre le relais de l’accord de confirmation et donner l’accès à des ressources concessionnelles à la Bolivie.

2 – La Bolivie éligible aux crédits de l’AID

La Banque mondiale estime qu’il n’est pas opportun d’adopter une attitude attentiste dans la période actuelle qu’elle considère comme décisive dans l’histoire bolivienne. Elle a élaboré une stratégie d’assistance pays (« Country Assistance Strategy » – CAS) pour les années 2004-2007 qui a été présentée au Conseil d’administration de la Banque mondiale en janvier 2004. Cette stratégie est découpée en deux phases, la première phase durant jusqu’à la tenue de l’Assemblée constituante prévue pour la fin 2004.

Pendant la première phase, la Banque mondiale apportera une aide financière importante et de l’assistance technique. Si la situation économique, sociale et politique, après la tenue de l’Assemblée constituante, parait viable et permet une action efficace de la Banque mondiale, celle-ci apportera, lors de la deuxième phase, une aide substantielle ayant pour objectif de réduire les inégalités et de favoriser les activités créatrices de revenus pour les populations pauvres. Si ces conditions n’étaient pas réunies, la Banque apporterait une aide plus modeste centrée uniquement sur les infrastructures de base et les secteurs sociaux.

D’autre part, le PIB par habitant estimé pour les prochaines années restera inférieur au seuil fixé par l’Association Internationale pour le Développement (AID). Ainsi, contrairement aux prévisions initiales, la Bolivie sera éligible aux crédits de l’AID jusqu’à la fin du cycle du programme PPTE actuel. Le pays bénéficiera également de prêts de la BIRD.

3 – Les programmes de prêts de la BID

Le programme de prêts de la Banque Interaméricaine de Développement (BID) pour 2003 a été composé de neuf prêts représentant 217 millions de dollars US. La Banque a approuvé plusieurs programmes en 2003, dont :

  • Un programme d’appui à la réforme fiscale ciblé sur la réforme du système
    des retraites d’un montant de 63 millions de dollars : l’objectif est de réduire de 5 % à 3,5 % du PIB le déficit budgétaire dû au financement des retraites,
  • Quatre programmes d’appui sectoriel autorisant un décaissement total de 73,5 millions de dollars,
  • Un programme destiné à renforcer la compétitivité de l’économie bolivienne, augmenté de 50 millions de dollars en décembre 2003 suite à la crise d’octobre (pour un montant total porté à 87 millions de dollars US).

 En 2004, la BID prévoit d’examiner huit nouveaux projets pour un montant total de 81 millions de dollars.[10]

La Bolivie bénéficie donc d’une assistance des créanciers multilatéraux –ainsi que des créanciers bilatéraux avec les Etats-Unis et plusieurs pays de l’Union Européenne- pendant la période « intermédiaire » de l’Initiative PPTE, même s’il est prévu que les réductions de dette aient lieu au point d’achèvement.

E – PROGRESSION DES INITIATIVES PPTE I, II ET « POST-PPTE » DEPUIS 1997

  InitiativePPTE initiale Initiative PPTE renforcée Initiative « Post PPTE »
1997(Septembre) Point de décision
1998(Septembre) Point d’achèvement
2000(Janvier) Présentation du DRSP intérimaire
2000(Février) Point de décision
2001(Juin) Point d’achèvement
2003(Novembre) Point de décision
2003(Octobre) Rapport d’avancement sur le DRSP finalisé et stratégie révisée
2003(Avril) Accord de confirmation conclu avec le FMI (expiration en avril 2004)
2004(Janvier-avril) DRSP actuellement soumis au Dialogue national
2004(Juin-juillet) FRPC qui prendra le relais de l’Accord de confirmation
2004-2007 Country Assistance Strategy (CAS) de la Banque mondiale


IV – L’INITIATIVE PPTE EN BOLIVIE : BILAN ET PERSPECTIVES FACE A L’AUGMENTATION DE LA DETTE EXTÉRIEURE

 A – L’EXPLOSION DU NIVEAU DE LA DETTE EXTÉRIEURE BOLIVIENNE EN 2003

Aujourd’hui, la dette extérieure bolivienne atteint des sommets historiques : près de 4,8 milliards de dollars US, un niveau jamais connu depuis dix ans. Elle correspond à un endettement de 578 dollars US par Bolivien pour un PIB / habitant inférieur à 900 dollars US. L’explosion de la dette externe, + 490 millions par rapport à 2002 (une augmentation de 11,4 %) provient essentiellement du financement du déficit budgétaire, qui s’est élevé à 8 % du PIB fin 2003.[11]

La loi de finances pour 2004, récemment adoptée et placée sous le signe de la rigueur et de l’austérité, ne laissera que peu de marge de manoeuvre au gouvernement, 89 % du budget étant consacrés à des dépenses de fonctionnement quasi incompressibles. Le recours à l’endettement externe se présente aujourd’hui comme la seule issue. En effet les emprunts d’Etat lancés sur le marché intérieur -qui ont d’ailleurs doublé en quatre ans- ont un coût élevé et contribueraient, s’ils devaient augmenter trop vite, à creuser les déficits des prochains budgets.

Cette hausse subite intervient après quatre années d’une baisse régulière que l’on attribue aux effets du premier programme PPTE d’allègement de la dette bolivienne. En effet, la mise en œuvre du programme PPTE a apporté à la Bolivie un fort allègement de sa dette extérieure, dont l’importance peut se mesurer au montant de l’allègement qu’elle compte recevoir une fois le programme complété. On prévoit que pour la période 2002-2048, l’allègement que recevra la Bolivie sous forme d’allègement traditionnel[12], allègement dans le cadre de PPTE I, PPTE II et le dénommé « Post-PPTE » approchera les 3 milliards de dollars US.

L’initiative PPTE établit bien un lien entre annulation de la dette et lutte contre la pauvreté : aujourd’hui l’initiative a-t-elle effectivement atteint ce double objectif et qu’en est-il de ses effets réels sur la situation économique et sociale du pays ?

B – FAIBLES RÉPERCUSSIONS DE L’INITIATIVE PPTE II SUR LA DETTE EXTÉRIEURE

Même si entre 1998, année pendant laquelle la Bolivie a commencé à bénéficier d’un allègement PPTE, et août 2002, l’allègement en valeur nominale a atteint les 390 millions de dollars US, la deuxième édition PPTE II ne contribue que faiblement à la diminution de la dette externe de la Bolivie.

En effet, dans le PPTE II, la Bolivie doit rembourser sa dette, mais celle-ci est réaffectée par les organisations et pays donneurs aux projets de développement mis en oeuvre par les municipalités boliviennes. Une partie de ces fonds sera en réalité consacrée à une aide budgétaire, mais bien insuffisante pour compenser l’augmentation de la dette externe. Les projections de la Banque mondiale montrent cependant que la dette externe reste « soutenable ». Ramenée en valeur présente, celle-ci ne représente que 32 % du PIB et le service de la dette, 19 % des exportations, un ratio finalement assez bas. En revanche l’évolution de la dette interne est inquiétante, en valeur actuelle (plus élevée que son montant nominal) elle représente 24,8 % du PIB et son service près de 21 % des revenus de l’Etat. La réforme du code des impôts dont l’application a été différée de quelques mois, ne devrait pas permettre au Trésor National d’engranger un supplément de recettes fiscales supérieur à 1% de PIB. La Bolivie restera donc encore dépendante, vraisemblablement pour plusieurs années, de l’aide extérieure qui représente environ 10 % du PIB et le tiers du budget.

C – LE RECOURS AUX DONS ET PRÊTS NON CONCESSIONNELS DANS LE CADRE DE L’INITIATIVE PPTE : UNE SOLUTION NÉCESSAIRE MAIS TEMPORAIRE

La complémentarité des ressources PPTE sans lesquelles les objectifs du programme seraient sévèrement limités est un aspect important à souligner. Si, en mettant en œuvre le programme, l’idée est que tous les PPTE doivent parvenir à résoudre réellement et définitivement le problème de leur dette extérieure, ils devront continuer à recevoir des ressources sous forme de donations pendant un certain temps. La viabilité fiscale est liée à l’évolution du déficit premier pour lequel il a été nécessaire de garantir la complémentarité de PPTE, essentiellement sous forme de donations, et réduire ainsi la nécessité de ces pays d’avoir recours à des prêts (intérieurs ou extérieurs) non concessionnels.

Un fait préoccupant pour la Bolivie est que ce pays est proche de sa « qualification » pour les fenêtres concessionnelles de la Banque mondiale et de la Banque Interaméricaine de Développement (BID) et, par conséquent, de certains créditeurs bilatéraux.

Il est prévu que, à partir de 2004, des fenêtres moins concessionnelles soient utilisées par la Banque mondiale et, à partir de 2007, par la BID. Cela implique que la Bolivie soit très bientôt obligée de commencer à capter des crédits sur le marché international, ce qui élèvera sans aucun doute les ratios de la dette à moyen terme.

La possibilité de prolonger son accès à ces ressources concessionnelles donnerait une base plus solide à une véritable solution du problème de la dette bolivienne, en attendant d’être en mesure d’exploiter ses seules ressources potentielles qui pourraient provenir de l’exportation du gaz naturel, actuellement évaluées à 500 millions de dollars.

Aujourd’hui cependant, les perspectives de commercialisation du gaz à l’extérieur s’éloignent : le client californien pressenti semble avoir trouvé d’autres fournisseurs et la question de l’exploitation du gaz devra, de toutes les manières, être soumis à un référendum dont l’issue est aujourd’hui incertaine. La Bolivie connaît donc des difficultés pour pénétrer les grands marchés à l’exportation. En conséquence, elle manque de devises pour acheter nombre d’importations essentielles, ce qui peut expliquer une partie importante de sa dette et contribuer à sa pauvreté généralisée.

Pour la Bolivie, la réduction de la dette peut donc faire partie d’une « solution » partielle et temporaire à apporter aux problèmes que posent les flux de capitaux Nord-Sud, mais elle n’est pas une solution en elle-même. Elle peut être utilisée comme un recours d’urgence, à défaut d’une véritable stratégie de plus vaste portée qui prendrait en compte les causes réelles du déficit budgétaire et qui engloberait, entre autres, les moyens de financement du développement et les possibilités d’expansion et de diversification des exportations.

 

CONCLUSION 

Parmi les critiques formulées à l’encontre de l’Initiative PPTE, il semblerait que l’approche purement macro-économique de l’initiative ne permette pas de prendre en compte les critères sociaux et environnementaux qui devraient être utilisés pour évaluer le niveau de soutenabilité de la dette. En effet, certains pays peuvent afficher des résultats macro-économiques qui ne reflètent pas les carences sociales de leur politique (carences révélées par des indicateurs de développement humain ou de pauvreté tels que ceux du PNUD – Programme des Nations Unies pour le Développement). L’objectif unique des réformes économiques ne doit plus être le paiement de la dette, mais la satisfaction des besoins vitaux des populations.

Sur ce plan, certaines institutions et ONG considèrent justement que malgré la mise en place de ces initiatives, la politique de réduction de la pauvreté en Bolivie est un échec.[13] Selon le Rapport du PNUD sur le développement humain en Bolivie paru en 2002[14], l’Etat bolivien est appauvri, et ce malgré les réformes institutionnelles et l’appui financier raisonnable reçu des partenaires internationaux.

D’après le CEDLA (Centro de Estudios para el Desarrollo Laboral y Agrario) de La Paz, la mise en œuvre pendant 17 années consécutives de programmes d’ajustement structurel visant essentiellement à stabiliser les prix n’a eu aucune répercussion sensible en Bolivie.

La croissance du PIB a été modérée et les résultats obtenus sur le plan social ont été médiocres en raison de l’accroissement des inégalités et de la concentration des revenus entre les mains d’une minorité ; les conditions précaires de travail sans droit à la sécurité sociale ont favorisé une faible productivité et offert peu de possibilités de se lancer dans une activité économique individuelle pour 70 % de la population urbaine.

De nombreuses institutions, dont le CEDLA, considèrent donc que les programmes d’ajustement structurel sont responsables de l’appauvrissement de la Bolivie. Selon le CEDLA, l’élaboration des DRSP n’y change rien et est plutôt l’aveu que les programmes d’ajustement structurel ont eu un impact négatif sur le secteur social en général. D’autre part, malgré les mesures d’allègement accordées par un grand nombre de créanciers, le montant de la dette bolivienne a augmenté en valeur réelle entre 1981 et 2003, passant de 2,6 milliards à 4,8 milliards de dollars US, allant de pair avec un chômage massif et un recul sensible des échanges.

Ces prises de position s’opposent à celle de la Banque mondiale : celle-ci part du principe que sa mission est de réduire la pauvreté et estime qu’un grand fossé existe entre son discours et celui des partisans des Droits de l’Homme. Des divergences de vues considérables persistent au sujet du lien entre les effets des politiques d’ajustement structurel et de la dette extérieure, d’une part, et l’attention inexistante ou insuffisante accordée aux droits économiques, sociaux et culturels dans les pays en développement et l’incapacité de les promouvoir et de les protéger, d’autre part. Les emprunteurs mettent en avant leur niveau d’endettement élevé, le service de la dette et les programmes d’ajustement structurel imposés par les prêteurs tandis que ces derniers mettent en cause les mauvaises politiques, la mauvaise gouvernance ou la mauvaise gestion des affaires publiques, la corruption et l’impunité dans les PPTE.

Le Président de la Banque mondiale Mr James D. Wolfensohn[15] a récemment reconnu que l’objectif d’une réduction de moitié de la pauvreté d’ici 2015 est compromis et n’a aucune chance d’être atteint à moins que les pays riches n’augmentent leurs contributions et n’améliorent la coordination de leurs activités. Un grand fossé sépare encore les promesses faites par le Groupe des huit pays les plus industrialisés (G-8) au Sommet qui s’est tenu au Canada début 2002 et les estimations « irréalistes » formulées par la Banque mondiale et le FMI, qui justifient les allégations des ONG selon lesquelles les interventions de ces deux organismes dans le processus d’allégement de la dette ont jusqu’à présent été déplorables.[16]

Pourtant, la mise en pratique récente de l’initiative PPTE, le manque de recul et les derniers bouleversements politiques et sociaux peuvent rendre difficile la réalisation d’un bilan objectif de l’initiative d’allègement de la dette en Bolivie. De façon générale, peut-on imputer le manque d’amélioration dans les domaines économique et social aux répercussions des seuls programmes d’ajustement structurel mis en place depuis une vingtaine d’année pour réduire l’endettement du pays ? Ne faudrait-il pas nuancer la corrélation entre réduction de la pauvreté et croissance économique ou celle entre ajustements structurels et réduction de la pauvreté ?

D’autre part, en ajoutant des conditions de lutte contre la pauvreté à leurs programmes d’ajustement, le FMI  et la Banque mondiale ne conduisent-ils pas les PPTE –et plus particulièrement la Bolivie- dans une impasse en leur imposant des objectifs inconciliables à court terme ?

BIBLIOGRAPHIE

  • Rapports

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Béranger-Lachand Sophie, « Initiative d’allègement de la dette des Pays Pauvres Très Endettés – Etat d’avancement à fin 2000 », Bulletin de la Banque de France, N°86, février 2001

Bougouin Anne-Sophie & Raffinot Marc – ACDE & Université Paris IX Dauphine (EURISCO), « L’initiative PPTE et la lutte contre la pauvreté », novembre 2001

Comité du Développement du FMI – Comité Ministériel Conjoint des Conseils des Gouverneurs de la Banque et du Fonds sur le transfert de ressources réelles aux pays en développement, « Initiative en faveur des Pays Pauvres Très Endettés (PPTE) : rapport d’avancement », FMI, 12 septembre 2003

Commission des Droits de l’Homme des Nations Unies – Conseil économique et social, « Droits économiques, sociaux et culturels », 23 octobre 2002

FIDA – Fonds International de Développement Agricole – Conseil d’Administration,  « Participation du FIDA à l’Initiative renforcée pour la réduction de la dette des Pays Pauvres Très Endettés (PPTE) », 9 août 2000

IMF – Western Hemisphere Department, “Bolivia : second review under the stand-by arrangement and request for waiver of applicability and modification of performance criteria”, IMF Country Report N°04-5, January 2004

The World Bank, “Global Development Finance – Striving for stability in development finance”, Analysis and Statistical Appendix 2003, April 2, 2003

The International Monetary Fund and The International Development Association, “Bolivia : Completion point document for the Enhanced Heavily Indebted Poor Countries (HIPC) Initiative”, FMI, May 21, 2001 

Bulletin du PRC PPTE et du PRC CEP, « Stratégie de Financement du Développement », in Debt Relief International, N°17 – 3ème trimestre 2003

  • Articles

Bulletin d’Information du Programme du Renforcement des Capacités d’Analyse et de Stratégie de la Dette, « Stratégie de Désendettement des PPTE » in  Debt relief International, N°13 – 3ème trimestre 2002

Cavero Uriona Ramiro, Requena P. Juan Carlos, Núñez Juan Carlos, Eyben Rosalind et Lewis Wayne, « Le DSRP en Bolivie : 5 points de vue » in Finances & Développement, juin 2002

Gupta Sanjeev, Plant Mark, Dorsey Thomas et Clements Benedict, « La FRPC répond-t-elle aux attentes ? » in Finances & Développement, juin 2002

L’écho des CSLP, « État d’avancement de l’I-PPTE renforcée », Lettre d’information du Ministère des Affaires Etrangères sur le Projet d’Appui à l’élaboration et à la mise en œuvre des cadres stratégiques de lutte contre la pauvreté, Numéro 7, octobre-décembre 2003

Lévêque Frédéric, « La dette illégitime de la Bolivie » in Revue du CADTM France (Comité pour l’Annulation de la Dette du Tiers Monde), 9 février 2004

Millet Damien, « L’initiative PPTE : entre illusion et arnaque » in Revue du CADTM France (Comité pour l’Annulation de la Dette du Tiers Monde), 30 novembre 2003

Toussaint Eric, « Briser la spirale infernale de la dette » in Le Monde Diplomatique, septembre 1999

Vilanova Juan Carlos et Martin Matthew, « Le Club de Paris » in Debt Relief International, Londres 2001

  • Sites internet

Banque mondiale :
http://www.worldbank.org/hipc/french/french.html

BID :
http://www.iadb.org/

Club de Paris :
http://www.clubdeparis.org/ 

Dette & Développement – Plate-forme d’information et d’action sur la dette des pays du Sud
http://www.dette2000.org/

  • Sites internet

DREE (Mission Economique de la Bolivie) :
http://www.dree.org/bolivie/

FMI :
http://www.imf.org/


[1] Cf. article de Damien Millet, « L’initiative PPTE : entre illusion et arnaque » in Revue du CADTM France (Comité pour l’Annulation de la Dette du Tiers Monde), 30 novembre 2003

[2] Rapport de Anne-Sophie Bougouin & Marc Raffinot – ACDE & Université Paris IX Dauphine (EURISCO), « L’initiative PPTE et la lutte contre la pauvreté », novembre 2001, pp 2-3

[3] La valeur actualisée nette de la dette rend compte de son degré de concessionnalité. Elle est égale à la somme de toutes les obligations futures au titre du service de la dette existante (principal et intérêts), à laquelle on applique un taux d’actualisation égal au taux d’intérêt du marché. Lorsqu’un prêt est assorti d’un taux d’intérêt inférieur à celui du marché, la VAN de la dette qui en résulte est inférieure à sa valeur nominale, l’écart représentant l’élément de don.

[5] Cf. annexe « schéma du mécanisme PPTE I et II » à la fin de ce dossier p 33

[6] Le but des concours au titre de cette facilité est de soutenir des programmes d’ajustement afin d’améliorer sensiblement et durablement la situation de la balance des paiements et de favoriser une croissance durable qui entraîne une hausse du niveau de vie et un recul de la pauvreté. Les prêts sont décaissés dans le cadre d’accords triennaux, sous réserve du respect de critères de réalisation et de l’achèvement des revues périodiques du déroulement du programme. Les prêts sont assortis d’un taux d’intérêt annuel de 0,5 % et ont une durée de 10 ans, avec un différé de remboursement de 5 ans et demi.

[7] Lykke E. Andersen and Osvaldo Nina, “The HIPC Initiative in Bolivia” in Canadian Journal of Development Studies, Volume XXII, N°2, 2001, pp 353-354

[8] FMI 1999

[9] Le fonds fiduciaire FRPC-PPTE a été créé pour bonifier les taux d’intérêt des prêts FRPC pendant la période 2002-2005 et pour financer des allègements de dette dans le cadre de l’Initiative PPTE. Les ressources du fonds fiduciaire FRPC-PPTE se composent des dépôts et des contributions sous forme de dons provenant de 93 pays membres et des contributions du FMI. La contribution du FMI provient pour l’essentiel des revenus de placement du produit net des ventes d’or hors marché effectuées en 1999-2000.

[10] Rapport de présentation du « Contrat de désendettement et de développement Bolivie – Aide budgétaire », Ministère des Affaires Etrangères – Département DCT, Décembre 2003, pp 7-8

[11] Cf. article de la Mission Economique de La Paz, « Bolivie : le déficit budgétaire provoque une augmentation de la dette publique », 17 décembre 2003

[12] Allègement accordé au pays selon les termes de Naples, c’est-à-dire une annulation de 67 % de la dette éligible avant PPTE I

[13] Cf. article de la Mission Economique de La Paz, « Bolivie : Le programme économique présenté par le Président Mesa », 16 février 2004

[14] Programme des Nations Unies pour le Développement (PNUD), « Bolivia – Human Development Report 2002 – Summary », La Paz, mars 2002, p. 16

[15] Déclaration faite le 24 septembre 2002 à l’agence de presse Reuter à Nashville (Tennessee) avant la réunion annuelle des actionnaires de la Banque et du FMI

[16] Commission des Droits de l’Homme des Nations Unies – Conseil économique et social, « Droits économiques, sociaux et culturels », 23 octobre 2002, pp. 17-18

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