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PFIZER S’IMPLANTE EN AMERIQUE LATINE : analyse risque-pays pour le Mexique


INTRODUCTION

Si le Mexique présente des caractéristiques d’un pays en développement (pauvreté, inégalités sociales et régionales, importance de l’économie informelle, insuffisances dans les domaines de l’éducation ou de la santé…), il dispose aussi d’un socle industriel et commercial à certains égards comparable à celui des grands pays industrialisés : avec quelque 100 millions d’habitants, un PIB de plus de 600 Mds USD en 2001 et un revenu par tête supérieur à 6 000 USD (10 000 USD en parité de pouvoir d’achat), le Mexique est membre de l’OCDE. Son économie est la première d’Amérique latine. Onzième puissance commerciale dans le monde selon les statistiques de l’OMC, ses échanges sont supérieurs à ceux de la totalité des autres pays de la région.

I – GESTION DES RISQUES AU MEXIQUE

Points faibles :

  • Le Président Fox rencontre des difficultés pour mener à bien les réformes structurelles indispensables : le vote du budget 2004 s’est soldé par un nouvel échec de la réforme fiscale promise par le Président mexicain sur laquelle les investisseurs internationaux comptaient.
  • Le Mexique souffre de problèmes de compétitivité face à des concurrents tels que la Chine.
  • Les exportations mexicaines se sont contractées en 2001 par rapport à l’année précédente (-4,8 %) et ont stagné en 2002 et en 2003.
  • La situation réelle des finances publiques est moins saine qu’en apparence : elles restent dépendantes des recettes pétrolières.
  • L’activité bancaire ne joue pas son rôle de financement de l’économie.
  • L’économie mexicaine n’a pas encore bénéficié du dynamisme observé aux Etats-Unis (estimations de croissance à 1,1 % pour 2003 et des prévisions de l’ordre de 3 % pour 2004).
  • La consommation a été hésitante en 2003 (même si un frémissement des ventes de détail) et les ventes de gros sont déprimées (-7,3 % en 2002 et – 0,7 % sur les 11 1ers mois de 2002).
  • De fortes tensions sociales demeurent, attisées par des inégalités persistantes.
  • Il existe un réel risque d’immobilisme au Mexique jusqu’à la fin du sexennat du président Fox jusqu’en 2006 : l’objectif de parvenir à un rythme de croissance de 7 % par an si les importantes réformes structurelles étaient mises en œuvre apparaît illusoire, d’autant que sa marge de manœuvre va se réduire à l’approche de la fin de son mandat en 2006. 

Points forts :

  • Le Mexique, qui dispose de ressources naturelles importantes, a fortement développé son industrie manufacturière.
  • Les exportations ont été multipliées par deux entre 1997 et 2000 et représentent la moitié des exportations de l’ensemble des pays d’Amérique latine.
  • L’essor des exportations à la fin des années 2000 a permis une franche amélioration des ratios d’endettement externe.
  • Le pays bénéficie, de par son appartenance à la zone nord-américaine de libre échange, d’un ancrage à l’Amérique du Nord.
  • Le Mexique bénéficie de l’appréciation positive que portent les marchés sur son intégration avec les Etats-Unis (le Mexique bénéficie du sentiment que les Etats-Unis viendraient nécessairement à son secours en cas de difficultés graves).
  • Des fondamentaux plus sains et une dette extérieure plus modérée que la plupart des pays de la région, rassurent les investisseurs internationaux.
  • Les bilans des banques se sont fortement redressés depuis la crise de 1994-1995 et le pays est nettement moins vulnérable à une crise financière.
  • Les politiques mexicaines soutiennent les investissements étrangers  (politiques économiques d’accompagnement des investissements étrangers) : elles limitent les acquisitions d’entreprises locales mais favorisent l’implantation de nouvelles usines.

Appréciation du risque pays :

La situation financière du Mexique ne suscite plus d’inquiétudes majeures. Les progrès obtenus sont en effet considérables par rapport aux années 80 et à la crise de 1994-1995. Les banques sont maintenant solides, les réserves en devises assez confortables. La gestion des finances publiques est prudente bien que les garanties de l’Etat non comptabilisées dans la dette publique doivent être surveillées.

Si la position financière du pays est relativement solide, en revanche l’activité reste anémique. Alors que les effets positifs de la reprise aux Etats-Unis tardent à se manifester, l’année 2004 devrait être marquée par le retour de la croissance. Toutefois, la capacité des entreprises mexicaines à maintenir leurs parts de marché face à la concurrence sera déterminante. Le principal défi du Mexique est en effet de restaurer une compétitivité érodée depuis ces dernières années face à des pays tels que la Chine. La dépréciation du peso est certes une réponse à court terme, mais elle fragilise les entreprises endettées en dollar. A plus long terme, une modernisation à la fois des entreprises et des infrastructures est indispensable.

II  – POIDS DU SECTEUR PHARMACEUTIQUE DANS L’ĖCONOMIE MEXICAINE

Certaines évolutions démographiques (changements épidémiologiques, vieillissement de la population) et sociaux (étendue de la couverture sociale) font d’ores et déjà du marché mexicain un marché important au niveau mondial, en tout cas l’un des plus grands pour la pharmacie privée, et géographiquement bien situé pour aborder les autres marchés latino-américains. En 2000, le marché mexicain a enregistré une croissance de près de 25% en valeur pour un montant de près de 5,4 Mrds USD et un total de plus de 2 milliards d’unités vendues. Avec des ventes de près de 6 milliards USD en 2001, il s’agit désormais du premier marché en Amérique Latine et du 9e au niveau mondial (avec 3 % du marché).

Le secteur pharmaceutique a donc connu une croissance régulière au cours des dernières années. La crise financière de décembre 1994 qui a débouché sur la récession économique a en effet essentiellement affecté les petites entreprises, accentuant le processus de concentration déjà en cours. Les grands laboratoires ont vu au contraire leur chiffre d’affaires augmenter, la diminution en volume des ventes ayant été compensée par les augmentations de prix sur les produits.

1 – Etude du marché potentiel

1.1  – Le secteur privé

De ce marché, le secteur privé (pharmacies, grossistes, magasins de libre-service, hôpitaux) représente 80% en valeur, soit 4,3 milliards USD, mais seulement 46% en volume (954 millions d’unités vendues).

 1.2  – Le secteur public

Le secteur public (IMSS, ISSSTE, SSA et autres institutions du Système National de Santé) constitue 15% des ventes du secteur en valeur (820 millions USD en 2000) mais 46% des ventes en volume (953 millions d’unités vendues).

1.3  – Le marché secondaire : le marché des génériques

Enfin, il existe un marché dit secondaire qui concerne essentiellement la vente de génériques en direct aux médecins, aux pharmacies, aux hôpitaux, aux distributeurs et au secteur public. Il représente environ 5% en valeur du marché total (260 millions USD en 2000) et 7% en volume (155 millions d’unités).

2      – La concurrence

Environ 198 laboratoires, dont 107 spécialisés dans la production de médicaments à usage humain.

2.1  – Les multinationales

Les grands laboratoires multinationaux sont très présents, détenteurs des brevets, et disposant de moyens financiers et technologiques plus importants. On observe un net renforcement des multinationales : de 50 il y a 4 ans, leur nombre est actuellement de 70.

La participation de l’étranger est fondamentale: les laboratoires multinationaux représentent plus de 80% du marché total en valeur, pourcentage que se partagent américains et européens à hauteur respectivement de 70% et 30%. Cette ambivalence est accentuée par le processus de grandes fusions que vit actuellement le secteur pharmaceutique à l’échelle mondiale. On s’oriente donc vers une industrie plus concentrée, composée de grands intervenants hautement spécialisés, prêts à occuper les segments de marché porteurs : le marché des OTC (over the counter = médicaments délivrés sans ordonnance) et celui des génériques.

Les travaux de recherche et développement des multinationales se réalisant principalement dans les pays de la maison mère, l’industrie pharmaceutique se présente non pas comme une industrie de pointe mais comme un secteur orienté principalement vers la production : le choix de la R&D dans les maisons mères à l’étranger s’explique d’une part d’un point de vue stratégique et technologique, d’autre part en raison de l’absence de réglementation en matière de propriété industrielle jusqu’en 1991. A compter de cette date, la loi sur la propriété réglemente la copie de médicaments et permet d’obtenir sur les produits pharmaceutiques des brevets d’une durée de 20 ans.

Selon les chiffres de 2001, Roche a été le premier laboratoire en termes de ventes avec 8% du marché, suivi de GlaxoSmithKline (6,3%), Aventis Pharma (6,1%), Bristol Myer Squib (5,6%), Schering Plough (5,2%) (source : IMS Health). A noter : le laboratoire nord-américain Zonagen a déjà mis en vente un produit concurrent du Viagra, le Z Max, qui aux dires de Pfizer est loin d’être aussi performant que le Viagra est n’est efficace que sur le moitié des patients.

2.2 – Les laboratoires mexicains

Les laboratoires nationaux dont la majorité sont de petite taille, ont une faible capacité de production et une offre de produits limitée. Parmi les premiers laboratoires à capitaux mexicains, on peut citer : Silanes, Pisa, Senosiain, Alpha.

3 – Les prix de vente

3.1 – Secteur privé :

Prix moyen par unité vendue : 4,51 USD

3.2 – Secteur public :

Prix de vente moyen (très bas) : 0,86 USD

4 – La distribution

4.1 – Les grossistes

 La distribution des produits pharmaceutiques est assurée à 95% par des grossistes.

4.2 – Les pharmacies indépendantes

Concernant la vente au détail, le Mexique compte environ 18 000 pharmacies indépendantes (60%), organisées en chaînes ou intégrées dans des supermarchés. Les pharmacies mexicaines vendent, à côté des produits éthiques et parapharmaceutiques, toutes sortes d’autres marchandises et ne sont pas dirigées par des pharmaciens diplômés, mais par de simples vendeurs. Le plus souvent, des médicaments qui ne peuvent être délivrés que sur prescription médicale sont vendus librement.

5 – Les conditions d’accès au marché

4.1 – Un secteur très réglementé

Il s’agit d’un secteur très réglementé. Les principaux aspects de la production, l’importation et la commercialisation sont synthétisés dans la Loi Générale sur la Santé émanant du Ministère de la Santé. Ils sont complétés par une série de règlements d’application et de normes.

Parmi les principaux points « législatifs et réglementaires », on peut mentionner les dispositions suivantes :

 – tous les produits doivent faire l’objet d’un enregistrement,

– pour pouvoir opérer, les laboratoires doivent solliciter une licence sanitaire auprès du Ministère de la Santé en désignant un responsable sanitaire,

– les laboratoires titulaires d’une licence sanitaire sont actuellement les seuls établissements habilités à importer des médicaments.

4.2 – Répercussions de l’ALENA : produits pharmaceutiques exemptés de taxes

Les produits pharmaceutiques sont exemptés de taxes depuis 2003.

Par ailleurs, l’ALENA prévoit que l’importation des produits pharmaceutiques destinés au marché public pourra être réalisée par des entreprises propriétaires d’un simple entrepôt (sans obligation d’avoir une unité de production au Mexique). Toutefois, cette disposition qui devait entrer en vigueur au 1er janvier 2002 n’a pas encore été appliquée. 

6 – Appréciation du risque commercial

6.1 – Freins

  • Les marchés porteurs sont ceux des génériques et des OTC (over the counter)
  • Le Mexique est le 3ème pays au monde en termes de préjudices subis relatifs à la contrefaçon
  • Une forte concurrence des mutinationales « blockbusters » déjà présentes sur le marché, dont un laboratoire distributeur d’un produit concurrent du Viagra : d’un autre côté, le fait qu’un concurrent soit déjà installé sur la marché prouve qu’il existe déjà un besoin pour le Viagra
  • Il s’agit d’un secteur très réglementé
  • On remarque une insuffisance dans le domaine de la santé où les dépenses sont inférieures à 6 % du PIB : mauvaise organisation des services de santé et l’excès de bureaucratie : les travailleurs du secteur informel ont droit à une assurance maladie moyennant une cotisation annuelle très modique, mais la mauvaise diffusion de l’information sur ce régime de protection et les obstacles bureaucratiques ont considérablement limité la portée de ce qui pourrait constituer un arrangement très avantageux.
  • Le principal risque contre lequel il faut s’assurer est celui du risque client (défaillance du débiteur). Le risque bancaire est à prendre en compte (en effet, même si le gouvernement mexicain s’est jusqu’à maintenant porté garant des différentes banques, il compte infléchir cette politique et n’offrir sa garantie qu’aux seules banques publiques de développement –Nafin, Bancomext et Banobras). Les retards de paiement sont fréquents, mais il existe des moyens de se prémunir des risques de défaillance du débiteur (garanties bancaires classiques, le cautionnement, la réserve de propriété ou garanties sur les droits d’encaissement des contrats du client, assurance crédit…)
  • On ne prend pas en compte les maquiladoras : Le régime des maquiladoras perd en effet de son intérêt : avec l’achèvement du démantèlement tarifaire au sein de l’ALENA, il n’est plus nécessaire de bénéficier de ce régime pour exporter à taux zéro vers les Etats-Unis. Ce secteur connaît une crise profonde et souffre de la concurrence asiatique. Le principal échec des maquiladoras est sans doute le suivant : elles ont permis une montée en gamme des exportations mexicaines, mais avec peu de valeur ajoutée, du fait de l’importance des intrants (de l’ordre de 80% de la valeur finale de la production). Cette montée en gamme des exportations ne s’est donc pas accompagnée d’un développement du savoir-faire technique et technologique, d’où la vulnérabilité du pays à la concurrence asiatique. 

6.2 – Opportunités

  • Le marché pharmaceutique mexicain est le 1er marché en Amérique latine en 2001,
  • Le Mexique dispose d’une population active relativement jeune de plus de 30 millions de personnes qui s’est avérée capable de fournir un travail d’une qualité de niveau international à un coût sensiblement inférieur à celui des pays industrialisés,
  • Les politiques mexicaines encouragent les investissements étrangers et la création d’usines dans le pays,
  • Depuis 1991, il existe une loi sur la propriété industrielle qui réglemente la copie des médicaments et permet d’obtenir des brevets d’une durée de 20 ans.
  • Depuis 2003, l’ALENA prévoit que les produits pharmaceutiques sont exemptés de taxes ; d’autre part, une disposition qui devrait être appliquée depuis 2002 prévoit que l’importation de produits pharmaceutiques destinés au marché public pourra être réalisé par des entreprises propriétaires d’un simple entrepôt (sans obligation d’avoir une unité de production au Mexique).
  • Puisque le projet de ZLÉA est basé sur les accords de libre-échange existants, à savoir notamment l’ALE et l’ALÉNA, ce dernier faisant office de modèle, il est permis de penser que l’adoption d’un éventuel traité de libre-échange à travers les Amériques ne pourrait certainement pas avoir des effets si différents de ceux observés après dix ans d’application de l’ALÉNA : à long terme, le Mexique pourrait devenir une plaque tournante de la distribution vers les autres pays latino-américains : le Mexique a d’ailleurs déjà ratifié de nombreux accords commerciaux avec des pays latino-américains.
  • Les médicaments produits au Mexique pourraient être exportés aux Etats-Unis étant donné que le prix des médicaments produits aux US est supérieur de 89 % à ceux pratiqués au Mexique.

ANNEXES

  • Principaux Indicateurs économiques (source Coface 2004)
 
(en Mds USD) 1999 2000 2001 2002 2003(e) 2004(p)
Croissance économique (%) 3,6 6,6 -0,2 0,7 1,5 2,7
Inflation (%) 16,6 9,5 6,4 5,0 4,6 3,9
Solde public/PIB (%) -4,0 -3,7 -3,7 -3,4 -3,2 -3,2
Exportations 136,4 166,5 158,4 160,8 164,6 170,3
Importations 142,0 174,5 168,4 168,7 171,7 179,5
Balance commerciale -5,6 -8,0 -10,0 -7,9 -7,2 -9,2
Balance courante -14,0 -18,2 -18,1 -13,9 -12,0 -14,5
Solde courant / PIB (%) -2,9 -3,1 -2,9 -2,2 -1,9 -2,2
Dette extérieure 167,3 159,4 162,8 175,6 188,5 200,7
Service de la dette/Exports (%) 22,9 19,8 16,4 13,3 16,4 15,5
Réserves en mois d’importations 2,2 2,0 2,6 3,0 3,3 3,3

(e) estimation / (p) prévision

  • Opportunités de Marché (source Coface 2004)

Indicateurs Mexique Moyenne
régionale
Moyenne
PED
PNB/hab (en PPA USD) 8070 6052 6010
PNB/hab (en USD) 4440 3430 3899
Indice de Développement Humain (IDH) 0,790 0,754 0,697
% du revenu national détenu par 10% des plus aisés 41 41 32
% de population urbaine 74 73 59
% des moins de 15 ans 33 32 32
Nombre de téléphones/1000 hab 112 121 148
Nombre d’ordinateurs/1000 hab 47 36 53
  • Notations pays

Notation Coface :

A4 : Risques « Investissement »

Le comportement de paiement souvent assez moyen pourrait en outre être affecté par un environnement économique et politique qui pourrait se détériorer, la probabilité que cela conduise à un défaut de paiement reste acceptable.

Notation Nord Sud Export :

Potentiel de Marché :
Note A « Grand marché »

Risque Pays Export :
Note 6 « Risque faible »

Risque Pays Investissement :
Note 6 « Risque faible »

POINTS FORTS POINTS FAIBLES 
Le Mexique, qui dispose de ressources naturelles importantes, a fortement développé son industrie manufacturière et essaie de diversifier son commerce extérieur.Le pays bénéficie, de par son appartenance à la zone de libre échange nord-américain, d’un ancrage à l’Amérique du Nord.Le pays a pu se différencier, aux yeux des investisseurs internationaux, des autres grands pays latino-américains, grâce à des fondamentaux plus sains.La vie politique s’est démocratisée. Le Mexique demeure vulnérable à des chocs extérieurs défavorables, en raison notamment du niveau relativement insuffisant des réserves de change, au regard de la dette à court terme et des investissements de portefeuille.Le Président rencontre des difficultés pour faire passer les réformes structurelles indispensables.Les finances publiques restent dépendantes des recettes pétrolières.De fortes tensions sociales demeurent, attisées par des inégalités persistantes. 

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Classé dans Amérique latine, Mexique

LE MOUVEMENT DES COCALEROS en Bolivie II


INTRODUCTION

A la fin de l’année 2003, la Bolivie a vécu des événements dramatiques. Plusieurs semaines de mobilisation ont coûté la vie à 77 personnes et 200 000 ont envahi les rues de La Paz, provoquant le départ du président bolivien Gonzalo Sánchez de Lozada, l’arrêt des exportations du gaz naturel et un questionnement sur les bases des politiques actuelles.L’exaspération et ce climat de méfiance ont mené non seulement à la démission et à la fuite du président, mais aussi à un processus où la population réclame le droit de parole dans les décisions stratégiques qui concernent le pays.

Pays pauvre et sous l’ingérence des Etats-Unis, le gouvernement bolivien organise, depuis les années 1980, des campagnes d’éradication de grande ampleur des plantations de coca, et qui soulèvent l’indignation des paysans habitués à cultiver, à consommer et à vendre depuis des siècles la feuille de coca. Ces cocaleros sont essentiellement des paysans appauvris des terres d’altitude, des chômeurs des centres urbains, d’anciens mineurs licenciés partis trouver une chance de survie dans les terres du Chapare. Ils appartiennent ainsi à deux principaux types de milieux sociaux :

  • Le prolétariat minier : A la Corporation minière de Bolivie (Comibol), 23 000 mineurs ont été licenciés à partir de 1985 par la crise de l’étain. Une majorité d’anciens mineurs ont migré vers le Chapare et n’ont eu d’autres choix que d’opter pour la culture de la feuille de coca.
  • Les paysans sans terres

 Ce pays présente aussi la particularité de s’organiser par l’intermédiaire de puissants syndicats, aux fortes traditions de lutte contre l’Etat et capables de s’opposer aux mesures gouvernementales concernant la limitation des surfaces cultivées des feuilles de coca (ex : FEC – Fédération spéciale du Chapare, la Confédération syndicale unique des paysans boliviens – CSUTCB, ainsi que la Centrale ouvrière bolivienne – la COB).

D’après Alain Touraine[1], « les mouvements sociaux sont, par définition, une composante singulière et importante de la participation politique ; et les luttes sociales en Bolivie ne retrouvent une véritable autonomie que lorsqu’elles entrent en conflit ouvert avec le gouvernement ». Or, les cocaleros boliviens cherchent la légalité, dans le sens où ils forment des partis politiques conformes à la loi électorale, la loi sur les partis, ils enregistrent tous les militants, font des listes.

De plus, ils ont déjà participé à des élections municipales et générales (par exemple : la participation d’Evo Morales aux dernières élections présidentielles). Leur activité est légale et entre dans le système politique. Ainsi, le mouvement cocalero cherche à transformer la société par le pouvoir politique, par l’intermédiaire de leur propre instrument, le MAS. De cette manière, ils ont pu confier leurs espoirs à des candidats sur la scène électorale, tel qu’Evo Morales, un leader aymara.

Cette étude du mouvement des cocaleros boliviens nous permet d’identifier un nouveau phénomène sociopolitique dégagé actuellement en Amérique latine. En effet, il s’agit de l’apparition d’une gauche « paysanne »qui souhaite s’opposer ou coopérer avec les forces politiques traditionnelles marquées par le néo-libéralisme et les injections des Etats-Unis. Ces mouvements sociaux mettent en avant la nécessité de rénover le débat public concernant notamment la gestion des ressources naturelles. Les acteurs politiques « traditionnels »se sont révélés incapables d’adapter leurs décisions aux demandes culturelles liées à la survie d’une majorité de la population. Dans le cas de la Bolivie, les cocaleros deviennent alors un « modèle »pour de nombreux mouvements sociaux. Ils sont depuis plus de vingt ans au cœur des enjeux, des négociations et des stratégies de lutte contre le trafic de la coca, mais ils sont parvenus démocratiquement et de manière autonome à organiser leur ascension dans l’espace publique (même avec des préoccupations « privées », jugées illégales). Il est donc utile de présenter les vraies raisons de ce succès et leur impact sur la scène publique bolivienne. Est-ce parce qu’ils ont une stratégie de pression sur les pouvoirs publics ou d’accession au pouvoir qu’ils pèsent sur la recomposition du paysage politique? Comment les cocaleros ont-ils organisé, à partir de revendications culturelles, leur entrée dans des négociations horizontales avec les pouvoirs publics ?

Aussi, pour mesurer la capacité de ce mouvement à s’immiscer dans le dialogue politique, nous ferons d’abord valoir la manière dont s’est construit ce mouvement avant son absorption par le politique (l’ascension d’un mouvement « marginal »désormais en mesure de peser sur le gouvernement).Puis, nous tenterons de voir quels sont les enjeux et les rapports entre le gouvernement bolivien et les Etats-Unis face aux revendications des mouvements des cocaleros. Enfin, nous nous interrogerons sur l’existence d’espaces de négociation et de concertation entre les cocaleros et le gouvernement bolivien.

PARTIE I
CONSTRUCTION DU MOUVEMENT SOCIAL DES COCALEROS : DES REVENDICATIONS A L’ABSORPTION PAR LE POLITIQUE

L ‘émergence de la classe paysanne comme sujet politique en Bolivie, des producteurs de feuilles de coca en particulier, se fait réellement dans les années 1980. Quel rôle ont joué le syndicalisme et le lancement de la révolution nationale en 1952 ? Comment les cocaleros, initialement dans la marginalité pour une large part, se sont-ils organisés pour aboutir à un mouvement qui a des incidences sur la politique nationale et qui revendique une alternative à l’ordre néo-libéral qui prévaut actuellement en Bolivie ? Il existe une crise de la représentation évidente, de la part des partis traditionnels notamment, comment ont réagi les cocaleros face à ce vide politique ?

A – L’ESPACE POLITIQUE OCTROYE AUX REVENDICATIONS SOCIALES : LE SYNDICALISME PAYSAN

Dans quelle mesure, les origines, les circonstances de la formation du mouvement éclaire-t-il sa nature actuelle ? Comment le mouvement des cocaleros s’est-il immiscé dans la vie politique bolivienne ?

 1 – La défense de leurs intérêts particuliers jusqu’en 1980

Il faut tout d’abord préciser, que, concernant la Bolivie, on ne peut pas à proprement parler qualifier ce pays d’Etat-nation.[2] Après l’indépendance, les groupes dominants n’ont pas été en mesure d’intégrer le corps social. La plus grande partie de la population a été exclue de la citoyenneté, et notamment les populations indigènes. C’est ainsi que l’identification des indigènes avec les paysans a non seulement été instrumentalisée, mais elle a aussi occulté une réalité identitaire qui a peu à peu émergé. De 1952 à 1956, en effet, le combat des autochtones s’est exprimé en terme de luttes des classes. Lors de la révolution nationale de 1952, le MNR (Movimiento Nacional Revolucionário) présentait un programme de rassemblement populaire, plus nationaliste et anti-impérialiste que marxiste, contre l’oligarchie minière et foncière. Il avait pour but la création d’une nation culturellement homogène. Les revendications identitaires des cocaleros, paysans indiens pour la plupart, ne correspondaient pas à ce processus.

C’est avec cet événement que débute la pratique d’une culture politique, véritablement ou en pratique, nationaliste et révolutionnaire. Selon Fabiola Escárzaga[3], pour parvenir à ses fins, et à celles de la COB, principal syndicat ouvrier, qui veut transformer la révolution de 1952 en un modèle socialiste, après avoir établi une alliance entre les ouvriers et les paysans, le MNR s’est lancé dans la « campesinización  » du mouvement indien. Il s’agissait de convertir les indiens en paysans, en les insérant dans des structures de cooptation et par le contrôle syndical. Cela fut fait dans la logique du gouvernement de David Toro qui avait fait passer un décret de syndicalisation obligatoire en 1936. Il faut préciser que le syndicat en Bolivie ne peut pas être pensé à l’occidental. C’est-à-dire qu’il ne concerne pas fondamentalement des travailleurs salariés et la représentation de leurs droits. D’ailleurs, les cocaleros ne font pas partie des salariés à proprement parler, ce sont des producteurs, de petits propriétaires, certes, mais ils ne dépendent pas à première vue d’un patron. Les syndicats boliviens sont plutôt des associations de personnes défavorisées, réellement ou pas, privées de leurs droits fondamentaux. De là, l’expansion du syndicalisme s’est faite selon une double logique. Elle correspondait à la volonté du pouvoir d’éliminer les communautés indiennes qui, selon le gouvernement et les classes dominantes, constituaient, un obstacle au développement. Elle se présente aussi comme une nécessité pour les populations indiennes de s’incorporer au processus de transformation sous une forme qui assure une continuité relative aux organisations traditionnelles. Les syndicats se sont en fait développés en fusionnant, en quelque sorte, avec les formes d’organisation préexistantes.

Ainsi dans cette première phase, les cocaleros définis comme population indigène pour la plupart ont su redéfinir leur rôle dans une société fermée pour eux. Pendant un temps, par l’activité syndicale et les nouveaux droits acquis, leur incorporation au sein de la démocratie formelle par le vote universel en particulier, les producteurs de coca délaissent les problèmes ethniques. Seul le premier jalon de la force revendicative des cocaleros est posé, il s’agit de l’établissement de relations verticales avec les classes dominantes et le gouvernement. Cependant, on s’aperçoit vite que si le syndicalisme a perduré, il est resté atomisé, les cocaleros perdent leur capacité à faire entendre leurs demandes à l’Etat. En fait, par le vote universel, ainsi que par l’action des milices, le mouvement paysan s’est subordonné passivement à l’Etat. Le MNR n’a pas défini l’indigène par son identité, mais bien par des mesures politiques concrètes comme la réforme agraire de 1953. La distribution de terres a renforcé l’alliance entre le gouvernement et les paysans isolant ainsi la COB. En effet, cette relation stratégique est préservée par le Général Barrientos, qui écarte le MNR après le coup d’Etat de 1964. C’est ainsi qu’est scellé le Pacte militaro-paysan, allant à l’encontre de l’articulation plus traditionnelle et cependant contestable entre  syndicat et parti politique.

Cette alliance résiste durant les gouvernements militaires de gauche et les premières années du gouvernement de droite d’Hugo Banzer qui a, ensuite, privilégié les secteurs liés aux intérêts miniers et à l’exploitation du gaz. Ce revirement a déclenché la mobilisation paysanne et a provoqué le divorce entre, d’une part, les peuples indigènes et, de l’autre, l’Etat et les groupes radicaux de gauche créole et métis. L’échec du Pacte militaro paysan et la répression contre les paysans indiens ont amené les populations indiennes à s’intéresser à leur propre histoire. Face à ces pratiques autoritaires et dans la continuité des pratiques coloniales, les revendications identitaires ressurgissent. La manipulation syndicale a en fait prolongé les formes d’exclusion et antidémocratiques de la politique. Il a aussi  fait persister les formes communautaires, déviant totalement avec l’objectif initial. Le mouvement syndical avant 1982 s’inscrit dans une culture politique qui est une symbiose entre la tradition autoritaire et un marxisme radicalisé. Prenant conscience de l’absence d’espaces symboliques et de scènes sociales indigènes, le mouvement Tupac Amari naît à la fin des années soixante. Abandonnés par l’Etat et par les groupes radicaux de gauche, il a reçu l’appui de l’Eglise catholique et d’organisations non gouvernementales. L’introduction du facteur identitaire, ethnique et culturel, caractérise la nouvelle direction du mouvement indigène. En 1979, la création de la Centrale syndicale unique des travailleurs paysans de Bolivie (CSUTCB) entérine ce glissement d’une interprétation de classe à une approche identitaire. Sa thèse politique en 1983 parle pour la première fois d’un Etat plurinational et d’éducation interculturelle bilingue.

2 – Emergence du mouvement cocalero en tant que tel, à partir des années 1980

Ainsi dans un contexte de crise socio-économique, face à la désarticulation des classes ouvrière et moyenne et donc du syndicat représentant les mineurs, la COB (Central Obrera Boliviana), l’émergence réelle des cocaleros en tant que mouvement social se fait dans les années 1980. Le retour des civils au pouvoir, après deux décennies de dictatures militaires violentes, s’est effectué dans une grande confusion, marquée par le conflit entre le gouvernement et la confédération syndicale. En effet, quand Victor Paz Estenssoro revient au pouvoir, il dresse le constat de la faillite du système dans lequel avait vécu la Bolivie depuis des décennies : la chute des cours de l’étain, l’inadaptation des équipements entraînaient l’effondrement de l’économie minière, et, partant, la fin du pouvoir syndical tel qu’il avait fonctionné jusqu’alors. L’extension de la culture de coca a joué également un rôle dans la destruction des structures traditionnelles. Paradoxalement, c’est dans ce contexte d’application de politiques néo-libérales et de contamination des pratiques d’économie de marché au sein des communautés que les revendications identitaires, comme la reconnaissance des langues indiennes ou le droit de cultiver la coca comme culture traditionnelle ancestrale, sont les plus fortes.

Ainsi le mouvement social combine désormais des revendications ethniques en s’inscrivant dans une lutte des classes en front avec le gouvernement et les classes dirigeantes. En effet, lors de cette crise, le chômage des mineurs augmente considérablement ; nombreux sont ceux qui se reconvertissent comme producteurs de feuilles de coca, comme cocaleros. La COB perd ainsi son influence et son principal soutien au profit des syndicats cocaleros.

Pour Fabiola Escarzaga, la production de la feuille de coca en vue de sa transformation en cocaïne a contribué à la récupération des économies après la chute du cours des produits miniers et agricoles. Ainsi le boom cocalero dans les années 1980 consacre un déplacement des populations productrices vers l’Amazonie pour une production de plus grande ampleur. De même, sont repoussées les frontières agricoles pour l’établissement de cultures tropicales et l’exploitation de bois en vue de l’exportation. Cette tendance a justifié des investissements importants pour la construction de chemins qui ont favorisé l’amplification de la culture de coca pour le narcotrafic. L’entrée dans le néolibéralisme, à partir de 1985, et la privatisation des mines notamment  entraîne  la mise au chômage de vingt-trois mille mineurs. Le gouvernement appuie d’autant les mouvements de migration vers le Chapare. Les mouvements de migrations spontanées, légalisés ensuite constituent pourtant la majorité des déplacements. Pour les cocaleros, comme producteurs traditionnels, la migration constitue une façon de s’adapter aux changements et de préserver leur identité qui constitue un élément d’affirmation, une sécurité pour faire front au changement.

En outre, l’arrivée à des terres que l’Etat et les groupes dominants ne contrôlent pas leur donne la liberté de développer leurs propres stratégies de survivance, de s’organiser. Cette région constitue un espace ouvert où des groupes politiques peuvent proposer des alternatives pour la création d’un ordre social juste. Ainsi, même si ces stratégies de migrations échappent au gouvernement, elles constituent des processus alternatifs de nationalisation de groupes avant marginaux. En effet, ces processus de colonisation d’espace, pour repousser les frontières agricoles, constituent pour Escarzaga, un moyen de s’intégrer à la nation. Plus loin du centre, ils sont paradoxalement plus proches de la nation. Ils sont néanmoins confrontés à l’impérialisme : le narcotrafic et sa répression par le gouvernement et les soldats états-uniens.

3 – L’utilisation du syndicalisme par les cocaleros

Dans ce contexte, quelle forme prend le syndicalisme cocalero ? Selon Felipe Mansilla[4], les revendications des syndicats paysans cocaleros restent conservatrices et conventionnelles, même si quelques idées progressistes apparaissent ces derniers temps.

Les syndicalistes sont acritiques par rapport à leur situation. Principalement, ils entretiennent les mythologies collectives concernant les valeurs positives du passé. Pour lui, cette attitude conduit à construire une idéologie qui justifie des actions et des valeurs injustifiables. L’une des revendications les plus importantes concernent l’abolition de toutes les restrictions légales à la culture de la coca et à la commercialisation de ses produits dérivés. C’est inacceptable politiquement et éthiquement pour l’opinion publique notamment internationale. La culture de la coca, justifient-ils, constitue une occupation millénaire, traditionnelle et anti-impérialiste qui renforcera l’identité indienne de la nation et favorise une consommation strictement locale. Or l’auteur affirme aussi que 90 % de la production de la feuille de coca est destinée à la transformation en cocaïne. La culture de la coca et surtout sa transformation ne sont pas questionnées. Les relations conflictuelles que les cocaleros entretiennent avec le gouvernement ne sont pas alimentées par des thématiques écologiques : dénaturation des sols par la monoculture, ou éthiques : le narcotrafic. Ce sont plutôt la pénalisation de la culture et la mise en œuvre de politiques publiques d’éradication et de cultures alternatives qui créent le conflit. Ils défendent en fait des intérêts particuliers et sectoriels, ce qui est par ailleurs totalement normal dans l’arène politique, et ce notamment quand on parle d’un mouvement social. Cependant l’élément le plus conservateur des syndicats paysans cocaleros par rapport à un autre syndicat comme la COB se manifeste dans le fait qu’ils n’exigent pas l’expropriation ou l’étatisation des fonds agricoles. Leur revendication suprême ne concerne pas la lutte des classes mais un mouvement ethnico culturel qui a pour fin la reconnaissance d’une nationalité et d’une nation propre. Le syndicalisme s’est imposé, on l’a vu dans un cadre autoritaire et les cocaleros, dans leur relation avec l’Etat, reproduisent le schéma paternaliste qui prévaut dans l’autoritarisme. L’Etat est la cause de tous les problèmes et peut tous les résoudre à la fois. L’Etat constitue l’interlocuteur privilégié et quasi unique, a qui on adresse ses revendications et de qui on espère tout : la solution aux problèmes politico légaux comme la pénalisation ou non de la culture excédentaire de coca, la militarisation des zones cocaleras, la construction d’infrastructures, la prestation de services sociaux.

Ainsi le syndicalisme, même s’il était forcé et dirigé, a permis aux cocaleros de s’organiser et de définir deux types de revendications : la défense de leurs intérêts particuliers dans leurs relations avec l’Etat et des revendications d’ordre ethnico culturelles. Les partis traditionnels de gauche et de droite n’ont pas pu, ou n’ont pas su, répondre à leurs attentes. La crise de représentation en Bolivie a également laissé le champ ouvert à l’expression du mouvement cocalero. Comment s’en sont-ils servi ?

B – L’APPARITION DES COCALEROS SUR LA SCENE POLITIQUE

Les cocaleros ont-ils profité de la perte de confiance de l’électorat des partis traditionnels pour inverser la tendance des partis politiques à pénétrer les mouvements sociaux ?

1 – La crise de représentation des partis traditionnels

Depuis 1999, le taux de chômage a été multiplié par deux et la majorité de la population dispose de moins de 2 dollars par jour pour vivre. La crise met en valeur l’incapacité de la classe politique dirigeante à renouveler leurs propositions politiques face aux nouvelles attentes des Boliviens. En analysant les élections de 1997, Salvador Romero Balliván[5]  souligne l’impact des réformes  économiques et sociales sur le résultat électoral. En 1993 ; le MNR était encore apte à canaliser les demandes des secteurs populaires autour de  promesses qui accordaient une position privilégiée aux classes urbaines et aux petites propriétés rurales. Mais ces promesses étant vaines, le MNR a été sanctionné par les élections générales de 1997. C’est dans cette atmosphère de crise qu’ Hugo Bánzer est revenu au pouvoir grâce à un programme populiste qui promet alors de « mener la guerre contre la pauvreté ». Il emporte les élections présidentielles de 1997 avec 24% des suffrages. Le résultat du scrutin confirme la crise latente qui touche les partis traditionnels: l’Action Démocratique Nationaliste devance le MNR et  le parti IU, Izquierda Unida[6] crée  la surprise en introduisant la « gauche paysanne » et le vote cocalero lors des élections (obtient la sixième place et 3,4% des suffrages). Face à la percée de ces nouvelles forces, le MNR reste fragilisé par son incapacité à canaliser les nouvelles demandes des secteurs en crise ainsi que par la pratique généralisée du clientélisme[7].  

La gauche paysanne émerge pendant ces élections et se distingue du consensus néolibéral en vigueur depuis 1985. Un consensus entretenu par la nature du système électoral : les scrutins « boliviens » modifient l’impact des partis politiques dans leurs négociations au parlement. Les partis sont affaiblis par les élections.

L’exemple de 1997, met en avant le faible écart (5%des voix) qui départage les cinq partis principaux. Il y a donc peu d’écarts et jamais de grande majorité dégagée au parlement. De fait, pour rationaliser le jeu politique  et préserver la stabilité « démocratique », ces partis forment des alliances qui renforcent un centre politique, et donc  homogénéisent de plus en plus les options politiques électorales[8]. Les partis sont donc induits à réduire leur champ d’action et à négocier au sein même de leur alliance.

Cela  se manifeste dans l’électorat par un désintérêt croissant pour ces plateformes politiques.

Le timide succès des candidatures paysannes et cocaleras en 1997 est alors l’expression des grandes forces sociales en mouvement qui recherchent d’autres réponses politiques face au multipartisme modéré. Ces élections ont été simplement révélatrices de la perte de crédibilité des partis traditionnels qui ne bénéficient plus de la confiance des électeurs. La crise de représentativité du système de partis qui a co-gouverné depuis 1986 semble alors avantager l’apparition d’une gauche plus radicale.

2 – Une nouvelle envergure politique avec le MAS (Mouvement vers le socialisme)   

En décidant de créer en 1995 un instrument politique (le MAS), les cocaleros s’offrent enfin l’occasion de négocier directement avec les pouvoirs publics. Ils  démontrent que les mouvements sociaux sont également capables d’investir l’espace traditionnellement réservé aux partis politiques. Pendant la décennie 90, condamnés à la pauvreté par la criminalisation de leur activité culturelle et d’autosuffisance, les cocaleros décident d’entrer dans une relation horizontale avec les gouvernants. Sept fédérations de syndicats du secteur de la coca passent à une action défensive en créant un instrument politique, le Mouvement vers le socialisme. Deux organisations politiques représentent les cocaleros : l’ASP (Assemblée pour la Souveraineté du Peuple, rassemble les paysans de la vallée de Cochabamba) et le MAS (Mouvement vers le socialisme, rassemble dans le Chapare). Le MAS naît d’une scission de l’ASP. Les cocaleros s’unissent autour d’une même force politique et d’une même figure charismatique, l’indien aymara Evo Morales[9]. Il devient le dirigeant « expérimenté » du MAS (ancien dirigeant syndicaliste de la COB, dirigeant  de la confédération des fédérations de syndicats de producteurs de coca). Sa double responsabilité en tant que président de l’instrument politique des cocaleros (le MAS) et de leur confédération syndicale, permet à Morales d’obtenir une cohésion au sein des différentes forces  du mouvement. Ce rassemblement est sans doute une manière d’identifier plus clairement le parti comme mouvement social. Et Morales, grâce au « Mouvement vers le socialisme »garantirait donc que les pratiques sectaires, les prises de décisions verticales propres aux partis politiques ne se situeraient pas dans le MAS.

Le nouveau parti se fait connaître par son rassemblement « tactique » avec le MIP (Mouvement Indigène Pachakuti)[10]de Quispe, ce qui fait valoir le message de rupture volontaire avec la politique du gouvernement.

Avec cette alliance qui représente deux axes différents (Quispe : un axe etnico-culturel, Morales : un secteur où le conflit a des dimensions politiques et économiques), la confusion entre la cause indienne et cocalera est entretenue. L’appartenance ethnique est  devenue une arme à double tranchant pour les cocaleros qui élargissent leur base de soutien en se perdant dans la définition de leurs actions et de leurs revendications. On note tout de même leur capacité à passer d’un axe thématique central, la feuille de coca et la défense de sa culture, à une philosophie plus ample qui intègre le mouvement indigène national (assemblée constituante, la gestion et la mise à profit des ressources naturelles renouvelables comme l’eau ou le gaz,droits des peuples premiers…).Cette tactique est d’ailleurs instrumentalisée par les partis politiques qui y voient une forme de populisme. Ils axent surtout leurs commentaires sur la personnalité de Morales pour entretenir cette image.

3 – Victoire de l’alternative cocalera aux élections générales de juin 2002

Assimilé à un mouvement social,  et non pas aux syndicats, l’instrument politique des cocaleros détient une plus grande capacité de rassemblement. Le MAS est un parti en formation qui regroupe, en plus des syndicats et organisations de paysans cocaleros, le parti Izquierda Unida, des organisations étudiantes et d’autres en provenance des classes moyennes touchées par la crise économique. Le Mouvement vers le socialisme a donc considérablement élargi sa base à partir du mouvement des cocaleros. Cet instrument  leur offre plus de souplesse pour rassembler les différents secteurs en crise. Ils se revendiquent de gauche et donc se présentent comme une alternative face à la gauche traditionnelle. Cette forme de mobilisation politique à partir du mouvement social pourrait donc expliquer leur succès aux élections générales de juin 2002.

Ces élections  sonnent le glas du régime politique et des partis sur lesquels il s’est appuyé. D’après la Ligue ouvrière révolutionnaire, cette victoire surprenante d’Evo Morales qui obtient 20,9% des voix et devient la deuxième force politique  a montré l’étendu du mécontentement parmi  les « larges secteurs des masses, de la campagne à la  classe moyenne »[11].  Cette victoire souligne la reconfiguration du système politique bolivien trop marqué depuis ces derniers temps par des gouvernements de coalition. Il s’agit de l’échec du système des partis traditionnels entretenu par l’ADN (Action démocratique nationale) au pouvoir, le populiste NFR (Nouvelle force républicaine), l’UCS (Union civique solidarité) et, dans une moindre mesure, le MNR (Sánchez de Lozada n’obtient alors que 22%).

Evo Morales, à la grande surprise des médias qui pourtant ne se sont pas employés à lui faire beaucoup de « publicité »[12] , triomphe dans les secteurs de La Paz, Cochabamba, Oruro y Potosí.

Le  MAS se convertit  enfin en une nouvelle force politique avec 27 nouveaux représentants et huit sénateurs. Parmi les 157 parlementaires élus, 40 sont issus de mouvements sociaux paysans.  Cet événement fait « la une » de tous les journaux qui ont largement commenté que ces 20,9% ajoutés aux 6% du MIP, le rendrait largement supérieur au MNR. Ce « tremblement de terre » rappelle alors la belle époque de la « Révolution nationale » avec le MNR et  la COB. A l’occasion de l’élection du Président en août 2002, on a pu constater l’alliance contre nature entre le MIR (Paz Zamora) et le MNR pour que soit élu Sánchez de Lozada  par le Congrès[13]. Les élections consacrent donc la disparition de la vieille gauche bolivienne et marquent en revanche l’apparition d’une nouvelle gauche plus radicale et plus sectorielle, « la gauche paysanne ».

Ce vote n’est pas seulement explicable par les revendications spécifiques des cocaleros : il traduit  le sentiment que l’Etat est devenu un cadre peu adapté à la négociation ; les partis politiques, canaux de la représentation sont en crise, ce qui fragilise également le principe même de démocratie représentative. Néanmoins,  l’irruption officielle des paysans sur la scène politique nationale est un signe encourageant de démocratisation et d’ouverture du jeu politique même si des difficultés persistent maintenant pour les cocaleros (ils doivent harmoniser leurs programmes  pour consolider leur « instrument politique »).

Le MAS a évolué à la suite des élections, il  change de tactique et donne la priorité aux élections municipales de 2004 (par opposition à l’action directe et une démocratie participative). A présent les conflits ne se limitent plus à la coca et s’élargissent à l’occupation des terres et les augmentations d’impôts.

L’ « avantage » du MAS au sein de ce parlement est, qu’identifié comme mouvement social, il véhicule efficacement l’expression du mécontentement populaire. Les électeurs y voient clairement l’alternative aux partis traditionnels. Ces élections ne sont donc pas seulement la victoire du mouvement cocalero mais celle d’un mouvement qui a su intégrer d’autres secteurs en crise. Il montre que le débat sur les ressources naturelles est devenu une nécessité concomitante à l’apparition de nouveaux représentants politiques ayant sans doute plus de légitimité pour négocier sur ces questions.

Par conséquent, ce mouvement social s’est autonomisé dès le départ en créant ses propres syndicats et son propre parti, en se démarquant des partis de gauche comme le MIR, le PC tout en se déclarant de gauche. Leur discours est efficace et souligne leur détermination dans la mise en place de négociations publiques, égalitaires sur le thème de la coca. Avec leur succès aux élections ils franchissent donc une seconde étape dans l’histoire de leur mouvement. La création du MAS a été un levier politique pour les cocaleros.

Avec cette nouvelle façon de faire de la politique, cette pénétration par le mouvement social des partis, il y a lieu de s’interroger sur la mise en œuvre de leur stratégie sur le terrain politique : savoir s’ils se basent sur une combinaison entre négociation et pression en mélangeant les ressorts du parti et du mouvement. N’est-il d’ailleurs  pas pernicieux pour un mouvement d’entrer en politique sous cette forme, et de sacrifier en voulant absorber le plus d’électeurs, les revendications originelles des cocaleros ?

Les cocaleros se sont donnés les outils légaux pour présenter leurs revendications dans l’espace public. Toutefois il semblerait que cet espace lié à la puissance nord-américaine  ne soit pas en mesure de les écouter.

PARTIE II
RELATION AVEC LE POLITIQUE : DE L’INGÉRENCE NORD-AMÉRICAINE AUX TENTATIVES DE CONCERTATION ET DE NÉGOCIATION

Depuis 1985, les gouvernements boliviens sous la pression des instances internationales, mais surtout des Etats-Unis, mènent une politique sévère de contrôle du trafic qui touche en tout premier lieu, les planteurs de coca du Chapare. La lutte antidrogue s’organise autour de trois types d’actions : la répression militaire, l’éradication de la coca et les programmes de développement alternatif. La politique de lutte contre la drogue dans le pays est le fruit d’engagements internationaux. Son application dépend en grande partie des possibilités d’accès aux ressources extérieures.

Nous allons montrer de quelle façon les Etats-Unis s’imposent sur les scènes politique et économique boliviennes, analyser les relations entre cocaleros, gouvernements boliviens et étasunien et enfin, déterminer s’il est actuellement possible d’ouvrir des espaces de dialogue et de concertation, tant avec les forces extérieures, qu’avec les agents intérieurs.

A – LES COCALEROS ET LE GOUVERNEMENT BOLIVIEN FACE AUX DIKTATS DE WASHINGTON

1 – La coca : un enjeu politique, socioéconomique et idéologique au niveau international

La coca constitue un véritable enjeu politique, socioéconomique et idéologique dépassant largement le cadre national. Elle est devenue un objet de chantage économique, une arme pour le développement, et surtout, la source de graves conflits sociaux.

Les politiques antidrogues ont fait se multiplier les analyses chiffrées et les études d’évaluation. Elles tendent ainsi à rendre plus transparente l’économie de la coca-cocaïne en Bolivie. Mais, en même temps, leur utilisation exige la plus grande prudence, car il s’est instauré une véritable bataille idéologique entre, d’un côté, les Etats-Unis, de l’autre, le gouvernement bolivien et, pris en étau entre les deux, les producteurs de coca.

2 – L’ingérence des Etats-Unis : pression politique et chantage économique

Une évidente confusion existe entre la cocaïne et la coca, remettant ainsi en question l’usage traditionnel de celle-ci dans les sociétés andines.

Très tôt, la législation internationale a condamné la feuille de coca au même titre que les autres drogues, justifiant ainsi la mise en place de politiques de lutte contre le trafic en Bolivie et surtout, l’intervention nord-américaine en Bolivie. Ce qui explique l’omniprésence des Etats-Unis en Bolivie, le chantage économique étant leur arme la plus puissante, exercée en grande partie avec la loi de Préférences Commerciales pour la Région Andine (ATPA), en vigueur depuis 10 ans. Tout récemment, cette loi a été étendue et l’ATPA est devenue l’ATPDEA (loi de Préférences Commerciales et d’Eradication de la Drogue) : cette loi annonce l’avènement de l’Accord de Libre Commerce des Amériques qui devrait prendre effet à partir de 2005. Curieusement, on voit dans une seule loi la synthèse de l’attitude et des actions menées par le gouvernement des Etats-Unis en Bolivie.

La traduction légale de cette pression nord-américaine est également la loi 1008 sur le régime de la coca et des substances soumises à contrôle (Ley del régimen de la coca y sustancias controladas) adoptée en 1988 sous le gouvernement de Víctor Paz Estenssoro et qui fixe les seuils de la production excédentaire illicite destinée au trafic. Cette loi demeure toujours très contestée, à la fois parce qu’elle est considérée comme attentatoire aux droits de l’homme (malgré certains aménagements apportés en 1996) et contraire à la Constitution, et parce qu’elle assimile la coca à une drogue, reprenant sur ce point les termes des Conventions successives des Nations Unies sur les stupéfiants et les substances psychotropes (1961, 1972 et 1988).

Ces mesures font partie d’une campagne d’intimidation en direction de tous les hommes politiques boliviens. Le message est clair : ceux qui ne sont pas contre la politique de la coca au Chapare sont contre la politique des Etats-Unis en Bolivie. A partir de ce moment, et pendant toutes les années 1990, l’ambassade américaine organise des plans divers et variés d’éradication de la coca, auxquels seuls les producteurs de coca résistent.

3 – Les mouvements des cocaleros et le MAS : une menace pour les Etats-Unis

Les mouvements sociaux du tiers-monde menacent la sécurité nationale des Etats-Unis : un mouvement politico-social tel que celui des cocaleros en Bolivie est considéré comme subversif. Le mouvement des cocaleros –et le parti politique né de ce mouvement- est considéré comme asystémique : les cocaleros et notamment le MAS apparaissent comme opposés aux partis systémiques tels que le MNR, le MIR, l’ADN, la Unión Cívica Solidaridad et également opposés au système de coalitions parlementaires. En effet, ils tiennent un discours anti-néolibéral et critiquent les modèles de privatisation, de dérégulation de l’Etat et d’ingérence nord-américaine. Les Etats-Unis considèrent qu’ils représentent une menace car ils aspirent à prendre le pouvoir en ne respectant pas la règle du jeu de la démocratie marchande.

Ce qui gène également l’ambassade américaine et le gouvernement bolivien, c’est que la résistance aux politiques anti-drogue en Bolivie soit syndicale et non armée, contrairement à d’autres pays producteurs de coca. Evo Morales est ainsi sacrifié par l’ambassade américaine qui ne le désigne plus comme leader politique ou syndical, mais comme le chef de la guerrilla lié au trafic de drogue.[14]

Hostile autant aux re-nationalisations évoquées par le MAS qu’à la culture de la coca assimilée au narcotrafic, Washington a publiquement appelé durant la campagne électorale de 2002 à ne pas voter pour Evo Morales, considéré comme l’ennemi public numéro un. Et l’ambassadeur étasunien à La Paz n’a pas hésité à brandir la menace d’une suspension de toute aide en cas de victoire du leader des cocaleros.

 B – TENTATIVES DE DIALOGUE ET DE CONCERTATION SOCIALE ENTRE LES COCALEROS ET LE GOUVERNEMENT BOLIVIEN

1 – Mandats de Víctor Paz Estenssoro et de Jaime Paz Zamora : ouverture de la capacité de négociation du gouvernement bolivien

On ne peut méconnaître les expériences menées dans le pays qui prouvent que l’on peut ouvrir des espaces de négociation et de concertation aussi bien avec les forces extérieures qu’avec les agents intérieurs.

Les pressions extérieures (les Etats-Unis) et intérieures (les mouvements syndicaux et notamment celui des cocaleros) rendent vulnérables les gouvernements des présidents Víctor Paz Estenssoro (1985-1989) et Jaime Paz Zamora (1989-1993)  mais les conduisent cependant à prendre des mesures politiques conjoncturelles en ce qui concerne le problème de la coca.

On note donc à cette époque une accumulation d’expériences qui accroît leur capacité de négociation :

a – Sous le gouvernement de Víctor Paz Estenssoro, la législation en matière de coca et de cocaïne est unifiée : création d’une juridiction et d’une police spéciales, délimitation de zones de production légales et illégales de feuilles de coca et association de l’éradication de la culture de coca à des programmes de substitution de production agricoles et de développement alternatif.

b – Jaime Paz Zamora met davantage l’accent sur une action de type « développementiste » en appliquant à tout le territoire l’idée de développement alternatif et en tentant de faire reconnaître à l’échelle internationale le caractère naturel de la feuille de coca (qui est à distinguer de la cocaïne).

Il expérimente également des méthodes audacieuses pour démanteler les réseaux de trafiquants : offre de traitement spécial aux maffieux qui se constitueraient prisonniers.

L’approche globale du problème, partagée par les deux gouvernements et qui consiste à soutenir des projets de développement alternatif, cède progressivement le pas à une conception plus policière et répressive, qui exige de la part des responsables boliviens un renforcement de la politique d’éradication de la coca comme fondement de la lutte contre la production de cocaïne. Cette évolution sera bien plus nette au cours des mandats du président G. Sánchez de Lozada.[15]

2 – Les premier et second mandats de G. Sánchez de Lozada : les freins au dialogue

Malgré la volonté de dialogue du premier gouvernement Sánchez de Lozada, la politique anti-drogue provoque une très forte tension sociale dans le Chapare, qui prend à plusieurs reprises la forme de manifestations violentes. Dès le début de son mandat, le gouvernement tente de passer des accords avec les syndicats paysans. Mais il apparaît aussitôt que les tensions et la méfiance accumulées se sont transformées en une guerre de positions apparemment irréconciliables.

En effet, en décembre 1993, une première marche de 3000 cocaleros est organisée. Le gouvernement se résout à signer un accord prévoyant un début de concertation puis, en mai 1994, un second accord est conclu. Mais les discussions sont interrompues par des opérations militaires. Le 10 juillet 1994, la Force spéciale de lutte contre le narcotrafic (FELCN) lance l’opération Nuevo amanecer dans le Chapare. La réaction des cocaleros est d’organiser une marche de 600 kilomètres vers la capitale le 29 août. Cette marche a pour but d’interrompre l’intervention militaire dans le Chapare et d’obtenir la législation de toute la production de coca dans cette région ; à savoir que la culture de la feuille de coca n’est pas illégale en Bolivie. Car au terme de la loi, la culture de la coca n’est autorisée que dans la région des Yungas, où 12 000 hectares sont cultivés depuis des générations pour une consommation essentiellement médicinale. Le gouvernement estime que le reste des cultures nuit à « l’intérêt de l’Etat ». C’est pourquoi il souhaite éliminer les plantations du reste du Chapare (35 000 hectares environ), dans le cadre d’un programme baptisé « coca cero » (zéro coca) car jugée « superflue ».

En 1995, le gouvernement est soumis à la menace ouverte des Etats-Unis de ne pas délivrer de certification en  cas de non-éradication et les cocaleros croient de moins en moins aux promesses de dialogue provenant des autorités.

La tension ne va pas se relâcher pendant toute la durée du mandat du gouvernement Sanchez de Lozada et les diverses tentatives de dialogue se soldent invariablement par un échec (par exemple, en juillet 1995, des routes sont bloquées pour empêcher la destruction des cultures de feuilles de coca).

Pourtant, le 1er octobre 1995, les paysans obtiennent l’ouverture de centres des Droits de l’homme dans les principales communes du Chapare, afin d’enregistrer les ²violations commises par les forces de l’ordre. C’est ainsi que la mobilisation des cocaleros se conjugue à celle des ouvriers et de l’ensemble de la société civile opposée aux privatisations pour placer la démocratie bolivienne sous très haute pression.

Outre les grandes marches pacifiques et les grèves de la faim des femmes cocaleras (en septembre 1994, avril-mai 1995, février 1996 et mars 1997), les conflits se traduisent par de violents affrontements entre unités d’intervention et producteurs de coca. En 1998, le gouvernement bolivien a annoncé qu’il supprimerait les champs de coca et a lancé une opération militaire financée par les Etats-Unis.

« La coca ou la mort ! », ont crié les femmes et les mères des paysans du Chapare. « La coca ou la mort ! », ont hurlé les hommes, en se protégeant avec leurs mouchoirs des gaz lacrymogènes lancés par les soldats[16]. La résistance des producteurs de coca face aux politiques gouvernementales, et derrière elles, celles des Etats-Unis, s’est cristallisée sur le thème de la violation des Droits de l’homme. « Le gouvernement nous accuse, nous les cocaleros, d’être manipulés par les syndicats et les narcotrafiquants. Mais ce qu’ils ne voient pas, c’est que ceux qui sont dans les syndicats sont des gens comme moi ou comme mon fils, des producteurs de coca qui doivent faire vivre leurs enfants »[17]

Le gouvernement a finalement dû céder sous la pression et concéder l’établissement de sept tables de négociation avec les mouvements sociaux sur des thèmes d’intérêt général : l’ALCA, la gestion des ressources naturelles, l’accès à la terre, la politique de gouvernement vis-à-vis de la coca ou encore le budget de l’Etat. Ceci apparaît pour beaucoup comme une victoire politique majeure pour les cocaleros et d’autres fédérations paysannes qui se sont beaucoup impliqués. Pourtant après une tentative de négociation avortée, les arrachages de plants ont repris de plus belle. Et les cocaleros répliquent par des blocages de routes (los bloqueos), en janvier 2002. Un mouvement qui a conduit à la paralysie partielle du pays.

3 – Un échec durable du dialogue

On peut voir cette crise comme le signe d’une prise de conscience politique des boliviens, annonçant l’émergence d’un mouvement populaire qui remet fondamentalement en question le système néo-libéral et la classe politique qui le soutient. Ce sont les symboles du pouvoir qui ont été touchés. La rébellion bolivienne n’est pas un exemple isolé, mais peut-être celle qui illustre le plus clairement le progressif effondrement de la démocratie. Aujourd’hui, les Boliviens en ont assez de l’économie de marché et de la politique pro-américaine de Sanchéz de Lozada.

La volonté du président de construire un gazoduc pour exporter le gaz naturel bolivien vers les Etats-Unis via le Chili a poussé de nombreuses personnes à se joindre aux manifestations organisées par les cocaleros. C’est un gouvernement qui refuse de dialoguer avec le mouvement protestataire. « Je ne démissionnerai pas parce que ma femme me soutient, et elle veut être la première dame du pays », annonce Gónzalo de Lozada.[18]

Face à une classe gouvernante qui redoute l’organisation sociale des cocaleros, qui ont établi leurs propres formes de contrôle social, de maniement des fonds et de résolution des conflits internes, le président Gónzalo de Lozada trouve le moyen d’accuser les cocaleros d’être financés par l’étranger. « Il faut reconnaître qu’ils reçoivent un important financement en provenance des pays dont vous êtes les représentants », a affirmé le chef de l’Etat lors d’une réunion à La Paz avec le corps diplomatique.[19] Tenue à la veille de l’expiration de l’ultimatum que lui ont fixé les cocaleros pour qu’il accepte leur revendication, cette déclaration constitue une claire allusion aux ONG qui opèrent dans le Chapare. Par exemple, les cinq ressortissants suédois membres d’une ONG d’aide aux cocaleros ont été expulsés et accusés d’avoir remis 2 000 dollars au dirigeant syndical des cocaleros, Evo Morales.

Evo Morales propose que la culture de la coca soit limitée à une production familiale. Mais le gouvernement bolivien refuse cette idée sous la pression des Etats-Unis. E. Morales et G Lozada s’étaient rencontrés à cinq reprises pour tenter de trouver une solution. Or peu à peu, les espaces de négociation se rétrécissent et Gónzalo de Lozada est parfaitement conscient du fait que cela est dû en partie à l’incapacité de son propre gouvernement à mener une action de concertation. Et si la concertation interne n’enregistre pas de progrès, c’est parce que le gouvernement bolivien ne parvient pas à reconnaître les syndicats paysans comme interlocuteurs et représentants des intérêts légitimes.

En effet, lors du début de rapprochement avec les paysans et les cocaleros, le gouvernement n’émet aucune proposition capable de satisfaire leurs attentes et leurs besoins dans la mesure où il continue à émettre des messages contradictoires qui amoindrissent la crédibilité de leurs délégués.

Il y a des échecs de dialogues car aucun des deux partis ne parvient à définir des objectifs autres que ceux tournant autour de l’éradication. C’est un échec durable de dialogue et qui a pour conséquence le durcissement des conflits sociaux et l’adoption, de la part des paysans, de positions de plus en plus radicales, ce qui risque de rendre plus difficile les possibilités de concertation.

4 – Pour sortir de l’impasse : application des principes élémentaires de négociation

Il semble nécessaire de parvenir à la formulation d’une politique cohérente et viable vis-à-vis de la coca et des drogues. Ce processus doit, en premier lieu, faire l’objet de concertations aussi bien au plan intérieur qu’au plan international car c’est la seule manière de garantir que les parties concernées assument et partagent les responsabilités.

Pour ce faire, il faudrait mettre sur pied les mécanismes de dialogue qui permettent aux parties, non seulement d’identifier et d’exprimer leurs intérêts, mais aussi de comprendre quels sont les intérêts réels de leurs interlocuteurs. Il est impératif de dépasser le souci exclusif actuel, excessif et trompeur, des objectifs et des méthodes, pour en revenir à une vision du problème réel, établir une notion commune de ses causes et de sa portée pour définir des objectifs réalisables. Cette tâche sera facilitée si l’on convie au dialogue un éventail plus large d’interlocuteurs politiques et sociaux.

Dans cette perspective, le contrepoids aux Etats-Unis dans ce conflit pourrait-il justement être l’Union Européenne ? Pour l’instant, il semble que les marges de manœuvre de l’UE pour influencer les négociations en Bolivie soient faibles, étant donné son absence sur les scènes politique et économique dans le pays et son manque d’intérêt tangible à intervenir dans le conflit.

CONCLUSION

La lutte des cocaleros a été un élément important du soulèvement populaire en Bolivie et de l’ouverture d’un processus révolutionnaire. Tous ces phénomènes offrent aux peuples indigènes de nouvelles opportunités politiques. De plus, il est indéniable que par le phénomène de mondialisation, les populations indigènes disposent désormais de puissants alliés, d’une plus grande écoute sur la scène internationale et davantage de poids politique dans leur propre pays.

La politique du nouveau président Carlos Mesa

Evo Morales a assuré que le Président Mesa avait une pensée similaire à celle de Sánchez de Lozada et que « le gouvernement n’avait pas de personnalité ni de dignité pour agir contre ce que dit l’Ambassade des Etats-Unis ». 

En effet, le gouvernement Mesa s’est publiquement engagé à respecter les accords avec le Fonds Monétaire International (FMI), malgré le fait que ceux-ci aient été sévèrement mis en cause par les organisations syndicales (dont celles des cocaleros). Le gouvernement Mesa s’est également engagé à ne pas interrompre la politique d’éradication forcée de la coca dans le Chapare, malgré les illusions d’Evo Morales concernant le nouveau régime.

Il semble donc que la distance entre les cocaleros et le gouvernement bolivien se fasse chaque fois plus évidente, la position même du MAS est différente. Au Parlement, on a assuré que vis-à-vis de Mesa, le MAS « ne se trouvait ni dans l’opposition, ni dans la majorité présidentielle : si le parti est opposé au modèle néo-libéral, en revanche il n’est pas en opposition avec le gouvernement de Mesa ».

Un groupe d’intellectuels boliviens propose de promouvoir d’urgence un débat national approfondi sur la coca. Dans leur manifeste, on peut notamment lire : « Il est indispensable que la société civile s’exprime sur la question de la révision de la loi 1008, sur l’arrêt de l’éradication forcée de la coca et sur la réalisation d’une étude indépendante et équitable, sans ingérence Nord-américaine, sur l’ampleur et les potentialités du marché légal, jusqu’à ce que l’Etat bolivien adopte une politique souveraine… Il est urgent que la société civile passe de la protestation à la proposition et qu’elle prenne position activement sur ces thèmes ».

Projection de la situation dans l’avenir

Et maintenant, que peut-il se passer ? Il est hasardeux de faire des pronostics en Bolivie, tant ce pays est imprévisible. Evo Morales est devenu incontournable, mais la classe dirigeante utilisera les puissants moyens à sa disposition, avec la bénédiction des Etats-Unis, pour empêcher son accession au pouvoir.

On peut voir aussi cette crise comme le signe d’une prise de conscience politique des boliviens, annonçant l’émergence d’un mouvement populaire qui remet fondamentalement en question le système néo-libéral et la classe politique qui le soutient. Il est significatif qu’à La Paz ce sont les symboles du pouvoir qui ont été attaqués, bien avant que les émeutes ne dégénèrent en pillage. Ce mouvement va dans le sens d’une opposition à une doctrine économique créatrice d’inégalités, dont la caractéristique fondamentale est simplement d’ignorer l’homme.


[1] Dans La Parole et le sang

[2] François CHEVALIER, L’Amérique latine de l’indépendance à nos jours

[3] Argumentos, n° 32/33

[4] Debate agrario n°27

[5] Salvador Romero Balliván, in Problèmes d’Amérique latine n°28, “Bolivie: l’élection générale de 1997”.p29-30

[6] Ce parti  concentre ses voix dans les zones de production de coca de la région de cochabamba.

[7] Garcia, J-René, « Bolivie : de la crise de la démocratie à la crise du système politique ».

[8] Garcia Montero Mercedes,”Partidos políticos de América latina…” p34-35

[9] Dirigeant syndical  qui mène depuis près de 20 ans la défense  du secteur des paysans ruinés par l’éradication de la coca. Il se réclame d’extrême gauche et revendique toujours son appartenance au monde indien. Dans un pays où 2, 5 sur 8 millions d’habitants est aymara, il est certain que cette nouvelle figure indienne donne une dimension ethnique au mouvement. Morales parle d’ailleurs le quechua et l’Aymara.

[10] Garcia Jean-René, «  Bolivie : de la démocratie pactée à la crise du système politique », p135

[11] www.geocities.com, LOR-CI (Ligue ouvrière révolutionnaire pour la IV internationale, lutte ouvrière n°10 « Bilan des élections nationales » :le Tremblement de Terre politique.

[12] Cf. Annexe:Interview de Sergio Cáceres, au cours de la campagne présidentielle de 2002.

[13] D’après la Constitution bolivienne, le Président est élu au Suffrage Universel Direct s’il obtient la majorité des voix. Sinon, les 2 candidats les mieux placés sont départagés par un vote du congrès. Les deux candidats les mieux placés en l’occurrence étaient Morales et Lozada.

[14] Daniel DORY et Jean-Claude ROUX in Autrepart, De la coca à la cocaïne : un itinéraire bolivien

[15] Roberto Laserna, Bolivie, la politique antidrogue du gouvernement Sánchez de Lozada, Problèmes d’Amérique latine N° 28

[16] Article de janvier 2001, El Periódico de Catalunya, Barcelone

[17] Récit de vie d’un ancien cocalero dans une petite communauté traditionnelle de la région de Cochabamba, extrait de l’article : « Témoignage en filigrane : le cocalero bolivien face aux problèmes antidrogues », de CORTES Geneviève.

[18] La Razón, du 5 octobre 2003

[19] Article du quotidien Agence France-Presse, La Paz, janvier 2003

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L’ALLÈGEMENT DE LA DETTE : L’INITIATIVE PPTE I ET II – Le cas de la Bolivie


L’Initiative PPTE –« Pays Pauvres Très Endettés », plus connue sous son sigle anglais de HIPC pour Heavily Indebted Poor Countries, représente une innovation majeure en termes de financement du développement. En effet, elle requiert pour la première fois la participation de tous les créanciers multilatéraux (FMI, Banque mondiale, banques régionales de développement), au-delà des allègements de dette traditionnels octroyés par les créanciers publics bilatéraux et les créanciers privés ; d’autre part, elle rompt avec le principe selon lequel les créances des organismes multilatéraux ne peuvent pas faire l’objet de renégociation ; enfin, elle met fin aux pratiques antérieures, puisqu’elle repose sur la définition de règles générales de réduction de la dette, même si l’évaluation continue à se faire au cas par cas.

Pourtant, l’Initiative PPTE ne va pas résoudre en elle-même toutes les difficultés des pays pauvres très endettés. Même si toute la dette extérieure de ces pays était annulée, la plupart auraient toujours besoin de mobiliser d’importantes ressources extérieures pour financer leurs investissements productifs et se développer. Au-delà de la mise en œuvre de saines politiques économiques et de la mobilisation de davantage de ressources intérieures, beaucoup de pays dépendront aussi de l’octroi d’un niveau important de financements extérieurs concessionnels.

Certains détracteurs de l’Initiative PPTE estiment même « qu’elle n’est qu’une illusion » : son but se limiterait à alléger la dette extérieure « juste ce qu’il faut » pour mettre fin aux arriérés et aux demandes de restructurations ; il ne s’agirait donc pas de libérer le développement des pays pauvres très endettés, mais tout au plus de rendre leur dette soutenable en annulant essentiellement les créances de toute façon impayables. Damien Millet, Secrétaire Général du « Comité pour l’Annulation de la Dette du Tiers Monde », écrit que « l’initiative PPTE ne sert qu’à renforcer et à relégitimer les politiques d’ajustement structurel imposées par la Banque mondiale et le FMI, afin que les gouvernements des pays pauvres très endettés mènent les politiques qu’ils préconisent ». L’Initiative PPTE constituerait un nouvel instrument de domination très habile, qui permettrait aux institutions de Bretton Woods de se désengager de toute responsabilité dans la montée de l’endettement et de mettre de leur côté les gouvernements du Sud.[1]

Mais nous n’allons pas ici entrer dans la polémique ni même émettre des critiques à cet égard : la présente étude se limitera simplement à retracer l’histoire de l’Initiative PPTE depuis ses origines et à en comprendre le fonctionnement, en analysant notamment son application par la Bolivie, éligible à trois volets de l’Initiative (initiale et renforcée) en 1997, 2000 et 2003.

Dans une dernière partie, il est intéressant de s’interroger sur les perspectives de l’Initiative PPTE en Bolivie : les allègements de la dette dans le cadre de l’initiative PPTE sont-ils effectivement une solution pour la Bolivie, dont la dette extérieure a augmenté en 2003 ? D’autre part, le pays a-t-il réellement le choix étant donné les problèmes liés à l’exploitation de ses ressources internes ? L’Initiative PPTE appliquée en Bolivie jusqu’à présent peut-elle être considérée comme une réussite ou comme un échec ?

I – LES ORIGINES DE L’INITIATIVE PPTE

A – LES ANNEES 80 : DES INITIATIVES BILATÉRALES DE RÉDUCTION DE LA DETTE SANS IMPACT SIGNIFICATIF

L’accumulation précoce d’arriérés par les pays à faible revenu explique que des initiatives en faveur d’une réduction de la dette de cette catégorie de pays se soient manifestées très tôt (notamment à la CNUCED dès 1978). Après diverses initiatives bilatérales, et malgré de fortes réticences, des réductions de dette ont commencé à être accordées de manière systématique par le Club de Paris. Les réductions ont porté initialement sur 33 % des flux rééchelonnés (sommet du G7 à Toronto – 1988), puis 50 % (Londres 1991). Le G7 réuni à Naples en 1994 ne s’est pas contenté d’accroître encore le pourcentage de réduction (67 %) ; il a marqué le pas en décidant que les réductions accordées pourraient désormais porter sur l’encours de la dette (et non plus sur son service pendant une période donnée), afin de sortir les pays du cycle des rééchelonnements. Cette tendance s’est poursuivie au G7 de Lyon (1996, 80 % de réduction) puis de Cologne (1999, 90 %). Enfin, au G7 de Tokyo (janvier 2000) certains pays, dont la France, ont annoncé une réduction à 100 %.

A ceci se sont ajoutés des rachats de la dette privée financés par des groupes de bailleurs de fonds publics. Les décotes enregistrées sur le marché secondaire ont ainsi permis un effet de levier important de l’aide publique. Les dettes commerciales de pays tels que la Bolivie ont ainsi été éteintes en quasi-totalité. D’autres mesures bilatérales ont été prises pour annuler des dettes en dehors de procédures établies, telles que celles dont ont bénéficié le Honduras, le Nicaragua, le Salvador et le Guatemala après le passage du cyclone Mitch en novembre 1998.

Malgré la multiplication de ces annulations, leur impact réel n’a pas été significatif. En effet, ces réductions n’ont porté pendant longtemps que sur les montants rééchelonnables en Club de Paris, montants qui se réduisent mécaniquement au fur et à mesure que l’on s’éloigne du premier rééchelonnement (qui correspond en général à la date butoir).[2]

B – UNE PRISE DE CONSCIENCE DE LA COMMUNAUTE FINANCIÈRE INTERNATIONALE EN 1996

La communauté financière internationale a donc reconnu en 1996 que la situation d’endettement extérieur d’un certain nombre de pays pauvres, la plupart situés en Afrique, était devenue extrêmement difficile et avait un impact négatif sur leurs perspectives de développement. Pour ces pays, même l’utilisation totale des mécanismes traditionnels de rééchelonnement et d’annulation (termes de Naples) – accompagnés de l’apport de financement concessionnel et la poursuite de saines politiques économiques n’était peut-être pas suffisant pour atteindre un niveau de dette soutenable en un délai raisonnable et sans apport d’une nouvelle assistance. En septembre 1996, le Comité intérimaire et le Comité du développement du FMI et de la Banque mondiale ont adopté un programme proposé de manière conjointe par les deux institutions pour répondre à cette situation.

L’Initiative PPTE sur la dette des pays pauvres très endettés est conçue pour apporter une assistance exceptionnelle aux pays qui y sont déclarés éligibles à la suite de saines politiques économiques, afin de les aider à réduire le poids de leur dette extérieure à un niveau soutenable, c’est à dire à un niveau qui leur permette de servir leur dette de manière confortable avec leurs ressources d’exportations, ainsi que les dons et investissements en capital qu’ils reçoivent.

Cette assistance conduit à une réduction de la valeur actuelle nette (VAN)[3] des créances sur le pays endetté et à un élargissement du soutien national aux réformes économiques. Les pays « pauvres » considérés comme « très endettés » dans le cadre de cette initiative forment un groupe d’une quarantaine de pays à faible niveau de PIB / habitant, qui ont accès à des ressources bon marché auprès de la Banque mondiale et du FMI.

En juin 1999, devant le peu de résultats enregistrés en trois ans, et sous la pression d’une coalition d’organisations non-gouvernementales, les pays du G7 réunis à Cologne ont décidé d’approfondir et d’accélérer le processus. Le 26 septembre 1999, le Comité du Développement conjoint de la Banque mondiale et du FMI a approuvé les nouvelles dispositions : abaissement des seuils de soutenabilité de la dette, allégements plus rapides, réorientation de l’initiative sur réduction de la pauvreté et sur l’obtention de résultats positifs à cet égard, augmentation du nombre des pays qui devraient pouvoir prétendre à un allégement de dette. Toutefois, la logique générale reste celle de l’initiative de 1996.[4]

La mise œuvre de l’initiative relève d’un processus complexe et progressif dans le temps, dont les effets ne peuvent être mesurés de manière instantanée. Cependant l’analyse des mécanismes, étapes et conditionnalités des deux initiatives PPTE (initiale et renforcée) permettra de suivre ensuite l’évolution de son application en Bolivie.

II – LES MÉCANISMES DE L’INITIATIVE PPTE : DIFFÉRENCES ENTRE L’INITIATIVE PPTE INITIALE ET L’INITIATIVE PPTE RENFORCÉE[5]

A – VERSION INITIALE DE L’INITIATIVE PPTE

1 – Conditions d’égibilité à l’initiative PPTE (version initiale)

Un pays doit satisfaire un ensemble de critères pour être éligible à cette assistance.

Il doit spécifiquement :

  • Etre éligible pour recevoir une assistance à titre concessionnel du FMI (FRPC – Facilité pour la Réduction de la Pauvreté et la Croissance)[6] ou de la Banque mondiale (Association Internationale de Développement  – AID) ;
  • Avoir entrepris des programmes de réformes et de saine politiques économiques avec l’appui du FMI et de la Banque mondiale avant septembre 1998 (clause d’extinction) ;
  • Faire face à une dette insoutenable après l’application des mécanismes traditionnels d’allègement (c’est-à-dire après l’application des termes de Naples, soit une réduction de 67 % de la Valeur Actuelle Nette de la dette éligible au Club de Paris).

La soutenabilité de la dette est la capacité d’un pays à faire face à ses obligations sans rééchelonnement ni accumulation d’arriérés dans le futur. Concrètement, dans la version initiale de l’initiative PPTE, la soutenabilité de la dette est définie au cas par cas. La dette d’un pays est considérée comme soutenable si :

  • Le ratio (1) « valeur actuelle nette de la dette / exportations de biens et de services » se situe entre 200 et 250 % ;
  • Le ratio (2) « service de la dette / exportations de biens et services » se situe entre 20 et 25 % ;
  • Pour les pays très ouverts, un ratio « valeur actuelle nette de la dette / exportations de biens et services » inférieur à 200 % pourra être recommandé au point d’achèvement. Pour cela, le pays doit satisfaire deux critères au point de décision : avoir un ratio « exportations de biens et services / PIB » d’au moins 40 % et faire des efforts fiscaux, c’est-à-dire avoir un ratio « recettes fiscales / PIB » d’au moins 20 %. Pour les pays remplissant ces conditions, le ratio objectif « VAN de la dette/exportations » sera calculé de manière à obtenir un ratio « VAN de la dette / recettes budgétaires » (ratio 3) de 280 %.

2 – Le déroulement de l’Initiative PPTE (version initiale)

L’application de l’Initiative PPTE se déroule en deux phases, chacune suivie par un point (décision et achèvement) au cours desquels une évaluation de la soutenabilité de la dette est effectuée. Chaque phase est censée durer trois ans, mais au cas par cas, des aménagements peuvent être apportés.

  • Première phase (période probatoire)

Le pays doit appliquer pendant trois ans des programmes d’ajustement structurel avec le soutien de la Banque mondiale et du FMI. Il reçoit une assistance à titre concessionnel des créanciers multilatéraux. Les créanciers bilatéraux du Club de Paris accordent une réduction du service de la dette basée sur les termes de Naples (réduction de 67 % de la VAN), et les créanciers bilatéraux non membres du Club de Paris doivent accorder des réductions équivalentes. Le ratio (ratio 1) à atteindre au point d’achèvement (entre 200 et 250 %) est fixé au point de décision.

  • Fin de la première phase : point de décision

Il s’agit d’évaluer la soutenabilité de la dette (étude des ratios 1, 2 et 3), et en particulier de déterminer si une nouvelle opération de réduction de dette suivant les termes de Naples portant sur l’encours (67 % de la VAN) de la part des créanciers du Club de Paris, complétée par une action au moins aussi favorable de la part des créanciers bilatéraux non membres du Club de Paris, est suffisante pour rendre la dette soutenable.

Trois situations sont envisageables :

  • Si la dette est soutenable après réduction de dette, le pays n’est pas éligible ;
  • Si la dette du pays reste insoutenable malgré l’application des termes de Naples, le pays entre dans la deuxième phase. Les objectifs à atteindre en termes de ratio de soutenabilité au point d’achèvement sont fixés à ce stade ;
  • Si un doute existe quant à la soutenabilité de la dette, des réductions supplémentaires sont appliquées.
  • Deuxième phase (période intermédiaire)

 Lorsqu’un pays est éligible, il doit mettre en place des programmes de réformes économiques pendant trois ans. Toutefois, cette période peut être plus courte si, grâce aux réformes, les performances économiques s’améliorent rapidement. Au cours de cette deuxième phase, les créanciers fournissent des concours sous différentes formes.

  • Fin de la deuxième phase : point d’achèvement

Le ratio « VAN de la dette / exportations » à atteindre au point d’achèvement est fixé au point de décision. Les créanciers membres du Club de Paris proposent une réduction de la VAN du stock de la dette de 80 % (termes de Lyon). Les autres créanciers commerciaux et bilatéraux doivent entreprendre des actions au moins équivalentes. Les institutions multilatérales procèdent également à des réductions de la VAN de leurs créances de manière à assurer un traitement global et équitable pour tous les créanciers impliqués.

B – L’INITIATIVE PPTE II « RENFORCÉE »

Suite aux critiques formulées à l’égard de l’Initiative PPTE (« Jubilée 2000 »), les pays du G7 ont modifié l’Initiative PPTE lors du sommet à Cologne en juin 1999. Un  ensemble plus ambitieux d’objectifs a été assigné à l’Initiative renforcée :

  • Assurer une sortie définitive du cycle de rééchelonnement de la dette,
  • Promouvoir la croissance,
  • Libérer des ressources pour un surcroît de dépenses sociales (préalable essentiel à la mobilisation d’un large soutien de la communauté des bailleurs de fonds).

En ce qui concerne la mise en œuvre de l’Initiative PPTE renforcée, les ratios ont été assouplis, le pourcentage de réduction a été augmenté et la période nécessaire pour pouvoir bénéficier d’une réduction de dette a été réduite :

  • Assouplissement des ratios pris en considération pour déterminer la soutenabilité de la dette d’un pays
  • Le ratio cible « VAN / exportations », auparavant situé dans une fourchette de 200-250 % a été abaissé à 150 %. Cela permettra à la fois d’augmenter le volume de l’aide et le nombre de pays admis à bénéficier de l’Initiative. Selon le FMI, cette mesure devrait coûter sept milliards de dollars de plus (au point de décision, en VAN de 1998).
  • Pour les pays ouverts, le critère est désormais d’avoir un ratio « Exportations de biens et services / PIB » de 30 % au lieu de 40 %. Pour que les pays ouverts puissent bénéficier de l’Initiative, le ratio « Recettes fiscales / PIB » doit désormais être égal à 15 % au lieu de 20 %. Enfin, pour ces pays, le ratio cible « VAN de la dette / recettes budgétaires » a été abaissé de 280 % à 250 %. Selon le FMI, ces mesures devraient représenter un coût supplémentaire de trois milliards de dollars (en VAN de 1998).
  • Calcul de l’allègement de la dette au point de décision

Alors que dans la version initiale de l’Initiative PPTE, l’allègement de la dette était basé sur des projections (réalisées au point de décision) de la VAN de la dette et des exportations au point d’achèvement, l’allègement est désormais calculé au point de décision en fonction des dernières données disponibles sur la VAN de la dette et les exportations.

  • Augmentation du taux d’annulation des dettes bilatérales

 Le taux d’annulation de la dette contractée auprès des créanciers bilatéraux du Club de Paris est passé de 80 % à plus de 90 %.

Pour les PPTE non éligibles à l’Initiative, le taux de réduction désormais appliqué est de 67 %. Auparavant, selon les termes de Naples, il se situait entre 50 % et 67 % selon les pays.

  • Mise en place de points d’achèvement flottants

Désormais, les pays pourront bénéficier des réductions de dette dès qu’ils appliquent des politiques économiques appropriées et que leurs performances correspondent à la trajectoire prévue.

  • Apport d’une aide au cours de la période intermédiaire

Alors qu’il est prévu que les réductions de dette aient lieu au point d’achèvement, les créanciers bilatéraux et multilatéraux pourront fournir une assistance au cours de la période intermédiaire. Les pays débiteurs pourront ainsi bénéficier plus rapidement d’une réduction de dette.

  • Resserrement des liens entre allègement de la dette, réduction de la pauvreté et application de politiques sociales pour les PPTE

Depuis l’adoption de l’Initiative PPTE renforcée, les réductions de dette obtenues grâce à l’application de l’Initiative PPTE doivent être intégrées à des efforts plus globaux de réduction de la pauvreté. Ces efforts sont coordonnés pour chaque pays au sein d’un Document de Stratégie pour la Réduction de la Pauvreté (DSRP) élaboré par le gouvernement qui doit être jugé complet et satisfaisant pour que l’annulation de la dette soit effective.

  • Apport de nouveaux financements à titre de dons ou de prêts à des conditions très douces

La Bolivie a été déclarée éligible aux initiatives PPTE I et II, et bénéficie actuellement de ces nouveaux financements dans la mise en œuvre du 3ème volet du programme PPTE.

III – LE DÉROULEMENT DU PROCESSUS : LE CAS DE LA BOLIVIE

A – PREMIERE ÉTAPE : INITIATIVE PPTE INITIALE (SEPTEMBRE 1997-SEPTEMBRE 1998)

En Septembre 1997, le FMI a décidé que la Bolivie était éligible pour l’allègement sous l’Initiative PPTE initiale à condition que le pays puisse prouver qu’il pouvait utiliser l’allègement de la dette « de façon raisonnable » (par le biais de réformes).

En effet, la Bolivie a rempli les trois critères d’admissibilité du programme initial de l’initiative PPTE :

  • En 1997, la valeur nette du ratio stock de la dette extérieure / exportation de la Bolivie est à peu près deux fois supérieure à 150 %,
  • Environ 63 % de la population est considérée comme pauvre et 38 % extrêmement pauvre,
  • La Bolivie a entrepris des programmes de réformes avec l’appui du FMI et de la Banque mondiale au cours des 15 dernières années.[7]

La Bolivie est l’un des quatre pays de l’hémisphère qui participent à la réduction accélérée de la dette extérieure des PPTE (avec le Guyana, le Mozambique et l’Ouganda). Elle a satisfait aux exigences de la première étape de ce programme en septembre 1998, un an après avoir atteint le stade de la prise de décision en septembre 1997.

Le montant total de l’allégement du service de la dette que lui ont consenti tous les créanciers au titre de l’Initiative a atteint approximativement 760 millions de dollars US (en valeur nominale), ce qui équivalait à une réduction de 448 millions de dollars US en valeur actualisée de sa dette extérieure de 1998, soit de plus de 13% de l’encours de sa dette.[8]

B – LES FLUX D’ALLÈGEMENT DE LA DETTE SOUS L’INITIATIVE PPTE RENFORCÉE  (FÉVRIER 2000-JUIN 2001)

A partir de septembre 1998, la Bolivie a bénéficié d’un arrangement de trois ans au titre de la Facilité pour la Réduction de la Pauvreté et la Croissance (FRPC) avec le Fonds Monétaire International. La troisième année de l’accord au titre de la FRPC a été approuvée par le FMI le 8 juin 2001. Les représentants des pays créanciers ont jugé que la Bolivie respectait les critères nécessaires et avait donc droit à un allègement de la dette supplémentaire dans le cadre du second volet « renforcé » du programme destiné aux PPTE. Après la mise en place de toutes les dispositions du programme, la Bolivie a bénéficié d’un allègement additionnel de 854 millions de dollars US en VAN de 1998, ce qui a ramené le pourcentage de sa dette extérieure de 110 % du PNB à environ 50 % au cours du premier semestre 2001.

 1 – Les créanciers multilatéraux ont dû fournir 68,6 % de l’aide totale assurée dans le cadre du deuxième volet du programme d’allégement de la dette des PPTE :

  • La BID, le plus important créancier, a assuré un allégement de 307 millions de dollars US (soit 36 % du total),
  • L’AID/BIRD (Banque mondiale) : 139,6 millions de dollars US (16,4 % du total),
  • Le FMI : 55,3 millions de dollars US (ou 6,5 % du total),
  • D’autres prêteurs multilatéraux – CAF, FONPLATA, FIDA, FONDS DE FIDUCIE, FONDS DE L’OPEP et NDF ont assumé le reste.

2 – Dans le cadre du second programme conçu à l’intention des PPTE, les créanciers bilatéraux et commerciaux ont fourni 268,4 millions de dollars US (soit 31,4 % du total de l’allégement accordé) :

Le Club de Paris en a assumé la part du lion, mais la Chine, Taïwan, le Brésil et les prêteurs commerciaux ont également apporté leur contribution.

À l’issue de ces deux programmes, la dette externe totale de la Bolivie en valeur actualisée nette a été évaluée à 4,2997 milliards de dollars US pour 2002.

L’allègement total de la dette sous les initiatives PPTE initiale et renforcée est cependant moins important que l’allègement négocié par la Bolivie au cours des sept cycles de négociation avec ses créditeurs du Club de Paris de 1986 à 1998. Pendant les deux premiers cycles, la Bolivie a obtenu un allègement temporaire par rééchelonnement du service de la dette avec des périodes de grâce de 4 à 5 ans.

Lors du troisième cycle en 1990, la Bolivie a reçu un allègement réel de la dette selon les termes de Toronto (un tiers du service de la dette antérieur à 1985 annulé) et a été le premier pays en-dehors de l’Afrique subsaharienne à recevoir ce traitement. Au cours des cycles suivants, la dette bilatérale bolivienne a été allégée par l’annulation en 1998 de 1 354 millions de dollars US.

 C – LE « DIALOGUE NATIONAL »  ET UNE CONDITIONNALITÉ : L’ÉLABORATION DU DSRP

L’initiative PPTE renforcée est conditionnée par l’élaboration d’un Document de Stratégie pour la Réduction de la Pauvreté (DSRP) : le gouvernement bolivien a décidé de réaliser ce DSRP par le biais d’un « Dialogue national ».

Le premier Dialogue national, intitulé « La Bolivie en marche vers le XXIème siècle » a eu lieu en 1997 et a marqué le début d’un nouveau processus participatif : il a réuni des représentants du pouvoir central, des principaux groupes organisés de la société civile et des partis politiques. Fin 2000, le deuxième Dialogue national « Croissance Économique et Lutte contre la Pauvreté » a fixé comme objectif de traiter les quatre piliers du programme de lutte contre la pauvreté : opportunité (croissance mieux distribuée), équité (amélioration des niveaux de vie des plus pauvres), institutionnalisation (efficacité de l’administration) et dignité (sortir du circuit de la drogue). Pour que ces objectifs soient atteints, la communauté internationale apportera un appui financier qui se traduira par un accès accru aux prêts concessionnels, à l’élaboration de stratégies de développement durable ou par des réformes approfondies des institutions et de la législation.

Sur les 90 millions de dollars US libérés par l’initiative PPTE renforcée, 70 % seront administrés par les autorités municipales, le reste étant du ressort des départements. Quant aux critères d’attribution, suivant les indicateurs de pauvreté, ils seront révisés tous les cinq ans.

En mars 2001, le gouvernement bolivien a publié le DSRP inspiré des conclusions des deux premiers Dialogues nationaux ; il a ensuite révisé la stratégie de réduction de la pauvreté de son DSRP en septembre 2003 et l’a présentée au groupe consultatif en octobre 2003, où elle a été accueillie favorablement.

Cette stratégie révisée est actuellement soumise à la société civile au travers du troisième Dialogue national (de décembre 2003 à avril 2004). C’est également sur la base du DSRP que seront établis les futurs programmes appuyés par la FRPC.

D – LE POINT SUR L’INITIATIVE « POST-PPTE » EN 2004 : L’APPUI DES PRINCIPAUX BAILLEURS DE FONDS MULTILATÉRAUX

1 – De « l’Accord de Confirmation » du FMI aux prêts concessionnels au titre de la FRPC (fonds fiduciaire FRPC-PPTE)[9]

La Bolivie a atteint son point de décision en novembre 2003 et a été déclarée admissible à un troisième volet PPTE (dénommé « Post-PPTE ») ; le 2 avril 2003 elle a conclu  avec le FMI un accord de confirmation (« Stand-by arrangement ») d’une durée d’un an, par lequel le FMI donne à la Bolivie l’assurance de pouvoir effectuer des achats (tirages) au compte des ressources générales jusqu’à concurrence d’un montant déterminé, sous réserve qu’elle respecte les modalités énoncées dans l’accord sous-jacent. Les tirages au titre d’un accord de crédit sont soumis à la politique des tranches de crédit. L’accord d’un montant de 118 millions de dollars est une solution temporaire préalable à la négociation de la FRPC. Conformément à cet accord, une première tranche de 59 millions de dollars a été décaissée immédiatement. Les deuxième et troisième tranches (de 15 millions de dollars chacune) ont été décaissées à la suite de la conclusion des première et deuxième revue du programme respectivement en juillet et octobre 2003. Lors de la conclusion de la deuxième revue, le FMI a déclaré que le suivi du programme était globalement satisfaisant, malgré l’ampleur du déficit budgétaire. Il s’est notamment déclaré satisfait du vote par le Congrès du nouveau code des impôts. La troisième revue pourrait être conclue en janvier ou février 2004.

Compte tenu de la gravité de la situation actuelle et des incertitudes politiques et sociales pesant sur l’ampleur du déficit en 2004, le FMI et les autorités boliviennes négocient actuellement une extension de l’actuel accord, avec une augmentation des financements de l’ordre de 30 millions de dollars (25 %), ce qui laisserait le temps au gouvernement de prendre les mesures nécessaires, concernant notamment la révision de la Loi sur les hydrocarbures et sa négociation avec les compagnies pétrolières, le référendum prévu en mars concernant la décision d’exporter ou non le gaz et enfin l’ajustement fiscal de 2004. Une FRPC pourrait alors être négociée mi-2004 pour prendre le relais de l’accord de confirmation et donner l’accès à des ressources concessionnelles à la Bolivie.

2 – La Bolivie éligible aux crédits de l’AID

La Banque mondiale estime qu’il n’est pas opportun d’adopter une attitude attentiste dans la période actuelle qu’elle considère comme décisive dans l’histoire bolivienne. Elle a élaboré une stratégie d’assistance pays (« Country Assistance Strategy » – CAS) pour les années 2004-2007 qui a été présentée au Conseil d’administration de la Banque mondiale en janvier 2004. Cette stratégie est découpée en deux phases, la première phase durant jusqu’à la tenue de l’Assemblée constituante prévue pour la fin 2004.

Pendant la première phase, la Banque mondiale apportera une aide financière importante et de l’assistance technique. Si la situation économique, sociale et politique, après la tenue de l’Assemblée constituante, parait viable et permet une action efficace de la Banque mondiale, celle-ci apportera, lors de la deuxième phase, une aide substantielle ayant pour objectif de réduire les inégalités et de favoriser les activités créatrices de revenus pour les populations pauvres. Si ces conditions n’étaient pas réunies, la Banque apporterait une aide plus modeste centrée uniquement sur les infrastructures de base et les secteurs sociaux.

D’autre part, le PIB par habitant estimé pour les prochaines années restera inférieur au seuil fixé par l’Association Internationale pour le Développement (AID). Ainsi, contrairement aux prévisions initiales, la Bolivie sera éligible aux crédits de l’AID jusqu’à la fin du cycle du programme PPTE actuel. Le pays bénéficiera également de prêts de la BIRD.

3 – Les programmes de prêts de la BID

Le programme de prêts de la Banque Interaméricaine de Développement (BID) pour 2003 a été composé de neuf prêts représentant 217 millions de dollars US. La Banque a approuvé plusieurs programmes en 2003, dont :

  • Un programme d’appui à la réforme fiscale ciblé sur la réforme du système
    des retraites d’un montant de 63 millions de dollars : l’objectif est de réduire de 5 % à 3,5 % du PIB le déficit budgétaire dû au financement des retraites,
  • Quatre programmes d’appui sectoriel autorisant un décaissement total de 73,5 millions de dollars,
  • Un programme destiné à renforcer la compétitivité de l’économie bolivienne, augmenté de 50 millions de dollars en décembre 2003 suite à la crise d’octobre (pour un montant total porté à 87 millions de dollars US).

 En 2004, la BID prévoit d’examiner huit nouveaux projets pour un montant total de 81 millions de dollars.[10]

La Bolivie bénéficie donc d’une assistance des créanciers multilatéraux –ainsi que des créanciers bilatéraux avec les Etats-Unis et plusieurs pays de l’Union Européenne- pendant la période « intermédiaire » de l’Initiative PPTE, même s’il est prévu que les réductions de dette aient lieu au point d’achèvement.

E – PROGRESSION DES INITIATIVES PPTE I, II ET « POST-PPTE » DEPUIS 1997

  InitiativePPTE initiale Initiative PPTE renforcée Initiative « Post PPTE »
1997(Septembre) Point de décision
1998(Septembre) Point d’achèvement
2000(Janvier) Présentation du DRSP intérimaire
2000(Février) Point de décision
2001(Juin) Point d’achèvement
2003(Novembre) Point de décision
2003(Octobre) Rapport d’avancement sur le DRSP finalisé et stratégie révisée
2003(Avril) Accord de confirmation conclu avec le FMI (expiration en avril 2004)
2004(Janvier-avril) DRSP actuellement soumis au Dialogue national
2004(Juin-juillet) FRPC qui prendra le relais de l’Accord de confirmation
2004-2007 Country Assistance Strategy (CAS) de la Banque mondiale


IV – L’INITIATIVE PPTE EN BOLIVIE : BILAN ET PERSPECTIVES FACE A L’AUGMENTATION DE LA DETTE EXTÉRIEURE

 A – L’EXPLOSION DU NIVEAU DE LA DETTE EXTÉRIEURE BOLIVIENNE EN 2003

Aujourd’hui, la dette extérieure bolivienne atteint des sommets historiques : près de 4,8 milliards de dollars US, un niveau jamais connu depuis dix ans. Elle correspond à un endettement de 578 dollars US par Bolivien pour un PIB / habitant inférieur à 900 dollars US. L’explosion de la dette externe, + 490 millions par rapport à 2002 (une augmentation de 11,4 %) provient essentiellement du financement du déficit budgétaire, qui s’est élevé à 8 % du PIB fin 2003.[11]

La loi de finances pour 2004, récemment adoptée et placée sous le signe de la rigueur et de l’austérité, ne laissera que peu de marge de manoeuvre au gouvernement, 89 % du budget étant consacrés à des dépenses de fonctionnement quasi incompressibles. Le recours à l’endettement externe se présente aujourd’hui comme la seule issue. En effet les emprunts d’Etat lancés sur le marché intérieur -qui ont d’ailleurs doublé en quatre ans- ont un coût élevé et contribueraient, s’ils devaient augmenter trop vite, à creuser les déficits des prochains budgets.

Cette hausse subite intervient après quatre années d’une baisse régulière que l’on attribue aux effets du premier programme PPTE d’allègement de la dette bolivienne. En effet, la mise en œuvre du programme PPTE a apporté à la Bolivie un fort allègement de sa dette extérieure, dont l’importance peut se mesurer au montant de l’allègement qu’elle compte recevoir une fois le programme complété. On prévoit que pour la période 2002-2048, l’allègement que recevra la Bolivie sous forme d’allègement traditionnel[12], allègement dans le cadre de PPTE I, PPTE II et le dénommé « Post-PPTE » approchera les 3 milliards de dollars US.

L’initiative PPTE établit bien un lien entre annulation de la dette et lutte contre la pauvreté : aujourd’hui l’initiative a-t-elle effectivement atteint ce double objectif et qu’en est-il de ses effets réels sur la situation économique et sociale du pays ?

B – FAIBLES RÉPERCUSSIONS DE L’INITIATIVE PPTE II SUR LA DETTE EXTÉRIEURE

Même si entre 1998, année pendant laquelle la Bolivie a commencé à bénéficier d’un allègement PPTE, et août 2002, l’allègement en valeur nominale a atteint les 390 millions de dollars US, la deuxième édition PPTE II ne contribue que faiblement à la diminution de la dette externe de la Bolivie.

En effet, dans le PPTE II, la Bolivie doit rembourser sa dette, mais celle-ci est réaffectée par les organisations et pays donneurs aux projets de développement mis en oeuvre par les municipalités boliviennes. Une partie de ces fonds sera en réalité consacrée à une aide budgétaire, mais bien insuffisante pour compenser l’augmentation de la dette externe. Les projections de la Banque mondiale montrent cependant que la dette externe reste « soutenable ». Ramenée en valeur présente, celle-ci ne représente que 32 % du PIB et le service de la dette, 19 % des exportations, un ratio finalement assez bas. En revanche l’évolution de la dette interne est inquiétante, en valeur actuelle (plus élevée que son montant nominal) elle représente 24,8 % du PIB et son service près de 21 % des revenus de l’Etat. La réforme du code des impôts dont l’application a été différée de quelques mois, ne devrait pas permettre au Trésor National d’engranger un supplément de recettes fiscales supérieur à 1% de PIB. La Bolivie restera donc encore dépendante, vraisemblablement pour plusieurs années, de l’aide extérieure qui représente environ 10 % du PIB et le tiers du budget.

C – LE RECOURS AUX DONS ET PRÊTS NON CONCESSIONNELS DANS LE CADRE DE L’INITIATIVE PPTE : UNE SOLUTION NÉCESSAIRE MAIS TEMPORAIRE

La complémentarité des ressources PPTE sans lesquelles les objectifs du programme seraient sévèrement limités est un aspect important à souligner. Si, en mettant en œuvre le programme, l’idée est que tous les PPTE doivent parvenir à résoudre réellement et définitivement le problème de leur dette extérieure, ils devront continuer à recevoir des ressources sous forme de donations pendant un certain temps. La viabilité fiscale est liée à l’évolution du déficit premier pour lequel il a été nécessaire de garantir la complémentarité de PPTE, essentiellement sous forme de donations, et réduire ainsi la nécessité de ces pays d’avoir recours à des prêts (intérieurs ou extérieurs) non concessionnels.

Un fait préoccupant pour la Bolivie est que ce pays est proche de sa « qualification » pour les fenêtres concessionnelles de la Banque mondiale et de la Banque Interaméricaine de Développement (BID) et, par conséquent, de certains créditeurs bilatéraux.

Il est prévu que, à partir de 2004, des fenêtres moins concessionnelles soient utilisées par la Banque mondiale et, à partir de 2007, par la BID. Cela implique que la Bolivie soit très bientôt obligée de commencer à capter des crédits sur le marché international, ce qui élèvera sans aucun doute les ratios de la dette à moyen terme.

La possibilité de prolonger son accès à ces ressources concessionnelles donnerait une base plus solide à une véritable solution du problème de la dette bolivienne, en attendant d’être en mesure d’exploiter ses seules ressources potentielles qui pourraient provenir de l’exportation du gaz naturel, actuellement évaluées à 500 millions de dollars.

Aujourd’hui cependant, les perspectives de commercialisation du gaz à l’extérieur s’éloignent : le client californien pressenti semble avoir trouvé d’autres fournisseurs et la question de l’exploitation du gaz devra, de toutes les manières, être soumis à un référendum dont l’issue est aujourd’hui incertaine. La Bolivie connaît donc des difficultés pour pénétrer les grands marchés à l’exportation. En conséquence, elle manque de devises pour acheter nombre d’importations essentielles, ce qui peut expliquer une partie importante de sa dette et contribuer à sa pauvreté généralisée.

Pour la Bolivie, la réduction de la dette peut donc faire partie d’une « solution » partielle et temporaire à apporter aux problèmes que posent les flux de capitaux Nord-Sud, mais elle n’est pas une solution en elle-même. Elle peut être utilisée comme un recours d’urgence, à défaut d’une véritable stratégie de plus vaste portée qui prendrait en compte les causes réelles du déficit budgétaire et qui engloberait, entre autres, les moyens de financement du développement et les possibilités d’expansion et de diversification des exportations.

 

CONCLUSION 

Parmi les critiques formulées à l’encontre de l’Initiative PPTE, il semblerait que l’approche purement macro-économique de l’initiative ne permette pas de prendre en compte les critères sociaux et environnementaux qui devraient être utilisés pour évaluer le niveau de soutenabilité de la dette. En effet, certains pays peuvent afficher des résultats macro-économiques qui ne reflètent pas les carences sociales de leur politique (carences révélées par des indicateurs de développement humain ou de pauvreté tels que ceux du PNUD – Programme des Nations Unies pour le Développement). L’objectif unique des réformes économiques ne doit plus être le paiement de la dette, mais la satisfaction des besoins vitaux des populations.

Sur ce plan, certaines institutions et ONG considèrent justement que malgré la mise en place de ces initiatives, la politique de réduction de la pauvreté en Bolivie est un échec.[13] Selon le Rapport du PNUD sur le développement humain en Bolivie paru en 2002[14], l’Etat bolivien est appauvri, et ce malgré les réformes institutionnelles et l’appui financier raisonnable reçu des partenaires internationaux.

D’après le CEDLA (Centro de Estudios para el Desarrollo Laboral y Agrario) de La Paz, la mise en œuvre pendant 17 années consécutives de programmes d’ajustement structurel visant essentiellement à stabiliser les prix n’a eu aucune répercussion sensible en Bolivie.

La croissance du PIB a été modérée et les résultats obtenus sur le plan social ont été médiocres en raison de l’accroissement des inégalités et de la concentration des revenus entre les mains d’une minorité ; les conditions précaires de travail sans droit à la sécurité sociale ont favorisé une faible productivité et offert peu de possibilités de se lancer dans une activité économique individuelle pour 70 % de la population urbaine.

De nombreuses institutions, dont le CEDLA, considèrent donc que les programmes d’ajustement structurel sont responsables de l’appauvrissement de la Bolivie. Selon le CEDLA, l’élaboration des DRSP n’y change rien et est plutôt l’aveu que les programmes d’ajustement structurel ont eu un impact négatif sur le secteur social en général. D’autre part, malgré les mesures d’allègement accordées par un grand nombre de créanciers, le montant de la dette bolivienne a augmenté en valeur réelle entre 1981 et 2003, passant de 2,6 milliards à 4,8 milliards de dollars US, allant de pair avec un chômage massif et un recul sensible des échanges.

Ces prises de position s’opposent à celle de la Banque mondiale : celle-ci part du principe que sa mission est de réduire la pauvreté et estime qu’un grand fossé existe entre son discours et celui des partisans des Droits de l’Homme. Des divergences de vues considérables persistent au sujet du lien entre les effets des politiques d’ajustement structurel et de la dette extérieure, d’une part, et l’attention inexistante ou insuffisante accordée aux droits économiques, sociaux et culturels dans les pays en développement et l’incapacité de les promouvoir et de les protéger, d’autre part. Les emprunteurs mettent en avant leur niveau d’endettement élevé, le service de la dette et les programmes d’ajustement structurel imposés par les prêteurs tandis que ces derniers mettent en cause les mauvaises politiques, la mauvaise gouvernance ou la mauvaise gestion des affaires publiques, la corruption et l’impunité dans les PPTE.

Le Président de la Banque mondiale Mr James D. Wolfensohn[15] a récemment reconnu que l’objectif d’une réduction de moitié de la pauvreté d’ici 2015 est compromis et n’a aucune chance d’être atteint à moins que les pays riches n’augmentent leurs contributions et n’améliorent la coordination de leurs activités. Un grand fossé sépare encore les promesses faites par le Groupe des huit pays les plus industrialisés (G-8) au Sommet qui s’est tenu au Canada début 2002 et les estimations « irréalistes » formulées par la Banque mondiale et le FMI, qui justifient les allégations des ONG selon lesquelles les interventions de ces deux organismes dans le processus d’allégement de la dette ont jusqu’à présent été déplorables.[16]

Pourtant, la mise en pratique récente de l’initiative PPTE, le manque de recul et les derniers bouleversements politiques et sociaux peuvent rendre difficile la réalisation d’un bilan objectif de l’initiative d’allègement de la dette en Bolivie. De façon générale, peut-on imputer le manque d’amélioration dans les domaines économique et social aux répercussions des seuls programmes d’ajustement structurel mis en place depuis une vingtaine d’année pour réduire l’endettement du pays ? Ne faudrait-il pas nuancer la corrélation entre réduction de la pauvreté et croissance économique ou celle entre ajustements structurels et réduction de la pauvreté ?

D’autre part, en ajoutant des conditions de lutte contre la pauvreté à leurs programmes d’ajustement, le FMI  et la Banque mondiale ne conduisent-ils pas les PPTE –et plus particulièrement la Bolivie- dans une impasse en leur imposant des objectifs inconciliables à court terme ?

BIBLIOGRAPHIE

  • Rapports

Andersen Lykke E. and Nina Osvaldo, “The HIPC Initiative in Bolivia”, Canadian Journal of Development Studies, Volume XXII, N°2, 2001

Béranger-Lachand Sophie, « Initiative d’allègement de la dette des Pays Pauvres Très Endettés – Etat d’avancement à fin 2000 », Bulletin de la Banque de France, N°86, février 2001

Bougouin Anne-Sophie & Raffinot Marc – ACDE & Université Paris IX Dauphine (EURISCO), « L’initiative PPTE et la lutte contre la pauvreté », novembre 2001

Comité du Développement du FMI – Comité Ministériel Conjoint des Conseils des Gouverneurs de la Banque et du Fonds sur le transfert de ressources réelles aux pays en développement, « Initiative en faveur des Pays Pauvres Très Endettés (PPTE) : rapport d’avancement », FMI, 12 septembre 2003

Commission des Droits de l’Homme des Nations Unies – Conseil économique et social, « Droits économiques, sociaux et culturels », 23 octobre 2002

FIDA – Fonds International de Développement Agricole – Conseil d’Administration,  « Participation du FIDA à l’Initiative renforcée pour la réduction de la dette des Pays Pauvres Très Endettés (PPTE) », 9 août 2000

IMF – Western Hemisphere Department, “Bolivia : second review under the stand-by arrangement and request for waiver of applicability and modification of performance criteria”, IMF Country Report N°04-5, January 2004

The World Bank, “Global Development Finance – Striving for stability in development finance”, Analysis and Statistical Appendix 2003, April 2, 2003

The International Monetary Fund and The International Development Association, “Bolivia : Completion point document for the Enhanced Heavily Indebted Poor Countries (HIPC) Initiative”, FMI, May 21, 2001 

Bulletin du PRC PPTE et du PRC CEP, « Stratégie de Financement du Développement », in Debt Relief International, N°17 – 3ème trimestre 2003

  • Articles

Bulletin d’Information du Programme du Renforcement des Capacités d’Analyse et de Stratégie de la Dette, « Stratégie de Désendettement des PPTE » in  Debt relief International, N°13 – 3ème trimestre 2002

Cavero Uriona Ramiro, Requena P. Juan Carlos, Núñez Juan Carlos, Eyben Rosalind et Lewis Wayne, « Le DSRP en Bolivie : 5 points de vue » in Finances & Développement, juin 2002

Gupta Sanjeev, Plant Mark, Dorsey Thomas et Clements Benedict, « La FRPC répond-t-elle aux attentes ? » in Finances & Développement, juin 2002

L’écho des CSLP, « État d’avancement de l’I-PPTE renforcée », Lettre d’information du Ministère des Affaires Etrangères sur le Projet d’Appui à l’élaboration et à la mise en œuvre des cadres stratégiques de lutte contre la pauvreté, Numéro 7, octobre-décembre 2003

Lévêque Frédéric, « La dette illégitime de la Bolivie » in Revue du CADTM France (Comité pour l’Annulation de la Dette du Tiers Monde), 9 février 2004

Millet Damien, « L’initiative PPTE : entre illusion et arnaque » in Revue du CADTM France (Comité pour l’Annulation de la Dette du Tiers Monde), 30 novembre 2003

Toussaint Eric, « Briser la spirale infernale de la dette » in Le Monde Diplomatique, septembre 1999

Vilanova Juan Carlos et Martin Matthew, « Le Club de Paris » in Debt Relief International, Londres 2001

  • Sites internet

Banque mondiale :
http://www.worldbank.org/hipc/french/french.html

BID :
http://www.iadb.org/

Club de Paris :
http://www.clubdeparis.org/ 

Dette & Développement – Plate-forme d’information et d’action sur la dette des pays du Sud
http://www.dette2000.org/

  • Sites internet

DREE (Mission Economique de la Bolivie) :
http://www.dree.org/bolivie/

FMI :
http://www.imf.org/


[1] Cf. article de Damien Millet, « L’initiative PPTE : entre illusion et arnaque » in Revue du CADTM France (Comité pour l’Annulation de la Dette du Tiers Monde), 30 novembre 2003

[2] Rapport de Anne-Sophie Bougouin & Marc Raffinot – ACDE & Université Paris IX Dauphine (EURISCO), « L’initiative PPTE et la lutte contre la pauvreté », novembre 2001, pp 2-3

[3] La valeur actualisée nette de la dette rend compte de son degré de concessionnalité. Elle est égale à la somme de toutes les obligations futures au titre du service de la dette existante (principal et intérêts), à laquelle on applique un taux d’actualisation égal au taux d’intérêt du marché. Lorsqu’un prêt est assorti d’un taux d’intérêt inférieur à celui du marché, la VAN de la dette qui en résulte est inférieure à sa valeur nominale, l’écart représentant l’élément de don.

[5] Cf. annexe « schéma du mécanisme PPTE I et II » à la fin de ce dossier p 33

[6] Le but des concours au titre de cette facilité est de soutenir des programmes d’ajustement afin d’améliorer sensiblement et durablement la situation de la balance des paiements et de favoriser une croissance durable qui entraîne une hausse du niveau de vie et un recul de la pauvreté. Les prêts sont décaissés dans le cadre d’accords triennaux, sous réserve du respect de critères de réalisation et de l’achèvement des revues périodiques du déroulement du programme. Les prêts sont assortis d’un taux d’intérêt annuel de 0,5 % et ont une durée de 10 ans, avec un différé de remboursement de 5 ans et demi.

[7] Lykke E. Andersen and Osvaldo Nina, “The HIPC Initiative in Bolivia” in Canadian Journal of Development Studies, Volume XXII, N°2, 2001, pp 353-354

[8] FMI 1999

[9] Le fonds fiduciaire FRPC-PPTE a été créé pour bonifier les taux d’intérêt des prêts FRPC pendant la période 2002-2005 et pour financer des allègements de dette dans le cadre de l’Initiative PPTE. Les ressources du fonds fiduciaire FRPC-PPTE se composent des dépôts et des contributions sous forme de dons provenant de 93 pays membres et des contributions du FMI. La contribution du FMI provient pour l’essentiel des revenus de placement du produit net des ventes d’or hors marché effectuées en 1999-2000.

[10] Rapport de présentation du « Contrat de désendettement et de développement Bolivie – Aide budgétaire », Ministère des Affaires Etrangères – Département DCT, Décembre 2003, pp 7-8

[11] Cf. article de la Mission Economique de La Paz, « Bolivie : le déficit budgétaire provoque une augmentation de la dette publique », 17 décembre 2003

[12] Allègement accordé au pays selon les termes de Naples, c’est-à-dire une annulation de 67 % de la dette éligible avant PPTE I

[13] Cf. article de la Mission Economique de La Paz, « Bolivie : Le programme économique présenté par le Président Mesa », 16 février 2004

[14] Programme des Nations Unies pour le Développement (PNUD), « Bolivia – Human Development Report 2002 – Summary », La Paz, mars 2002, p. 16

[15] Déclaration faite le 24 septembre 2002 à l’agence de presse Reuter à Nashville (Tennessee) avant la réunion annuelle des actionnaires de la Banque et du FMI

[16] Commission des Droits de l’Homme des Nations Unies – Conseil économique et social, « Droits économiques, sociaux et culturels », 23 octobre 2002, pp. 17-18

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LE MOUVEMENT DES COCALEROS en Bolivie


I – LES COCALEROS ONT-ILS UNE STRATÉGIE DE PRESSION SUR LE POUVOIR OU UNE STRATÉGIE D’ACCESSION AU POUVOIR ?

A – LES BLOQUEOS ET LA CONQUETE DU POUVOIR LOCAL : UNE STRATÉGIE DE PRESSION SUR LE POUVOIR

Les cocaleros sont passés de la seule résistance contre la répression militaire et les politiques d’éradication de la coca à la conquête du pouvoir local. Pour ce faire, ils ont surtout utilisé comme moyen de pression sur les gouvernements en place des barrages sur les routes nationales (les fameux « bloqueos »). Ces actions paralysent l’économie et vont au delà de la stricte légalité. Il s’agit d’une non-violence active, aux confins de l’émeute, qui semble avoir été efficace dans le pays, notamment fin 2003 puisqu’elles ont contribué à la démission du président en exercice Gonzalo Sánchez de Lozada le 17 octobre. Dans ce cas précis, on peut parler de stratégie de « pression » sur le pouvoir : c’est l’unique alternative que les paysans cocaleros aient pu trouver en l’absence d’un véritable dialogue avec les responsables politiques.

D’autre part, l’organisation sociale mise en place par les cocaleros sur leur territoire après une longue absence de l’Etat leur donne une certaine autonomie et par conséquent un certain pouvoir redouté par les dirigeants politiques : en effet, les cocaleros y ont établi leurs propres formes de contrôle social, de maniement des fonds et de résolution des conflits internes. Ce qui leur donne une certaine force de pression sur le pouvoir en place, notamment parce qu’ils menacent ainsi le type de développement que cherchent à établir Washington et la classe dirigeante bolivienne dans lequel la Bolivie est appelée à jouer son rôle dans le projet de Zone de libre échange des Amériques (ALALC).

Quelques jours avant la démission du président bolivien, Evo Morales, fondateur et leader du MAS (Mouvement vers le Socialisme), déclare dans un entretien publié dans Le Monde « ne pas vouloir participer au nouveau gouvernement mais vouloir co-gouverner par le biais d’une Assemblée Constituante qui établisse une démocratie réellement participative ». Il affirme également que « les paysans –qui incluent les cocaleros- pourraient en arriver à la lutte armée si la répression gouvernementale continuait ». Il ajoute cependant que « la seule façon d’éviter d’en arriver à de telles extrêmes est l’action politique ».

Evo Morales exerce ouvertement une pression sur le gouvernement Sánchez de Lozada : il le menace d’une éventuelle « guerre civile », mais il n’a finalement pas besoin de mettre sa menace à exécution.

Cette menace –à condition qu’Evo Morales ait réellement eu l’intention de la mettre en pratique- constitue bien entendu pour lui la solution de dernier recours puisqu’il prône finalement une accession démocratique au pouvoir, avec l’espoir d’être élu un jour le premier président bolivien indien issu de la classe populaire.

B – LES ÉLECTIONS PRÉSIDENTIELLES DU 30 JUIN 2002 ET LA TRANSFORMATION PROGRESSIVE DU MAS EN PARTI POLITIQUE : UNE STRATÉGIE D’ACCESSION AU POUVOIR

Le 30 juin 2002, le MAS, mené par Evo Morales, devient la première force politique unifiée de Bolivie, après avoir obtenu 20,9 % des voix lors des élections générales.

 Les 8 sénateurs du MAS (le sénat bolivien comprend 27 sièges) et ses 25 députés (sur 130 sièges à l’Assemblée) lui permettent de se constituer en une solide opposition. La base électorale du MAS comprend plus de 30 000 familles de cultivateurs de coca ainsi qu’une proportion importante des 32 groupes indigènes de Bolivie. Certains producteurs de coca se trouvent également dispersés au sein de fédérations et d’organisations syndicales (dont l’ASP, Assemblée pour la Souveraineté du Peuple) et n’adhèrent pas au MAS.

D’après un article paru le 31 janvier dernier (Econoticias Bolivia), les populations des principales villes de Bolivie, les organisations sociales et les syndicats condamnent les mesures économiques qu’envisage de mettre en place le nouveau président Carlos Mesa (notamment concernant la hausse des impositions sur les salaires, la hausse du prix de l’essence et l’élimination de la subvention au gaz liquide domestique consommé par les ménages les plus pauvres). Cette protestation a alarmé les parlementaires du MAS qui soutiennent le président Mesa et qui ont condamné l’appel de la COB à la grève comme « séditieuse » et « golpiste » (coup d’Etat). Le MAS redoute en effet que ceux qui ne veulent pas d’élection profitent de cette convulsion sociale imminente : il craint que la lutte populaire ne soit stoppée par un coup d’Etat militaire d’extrême droite, ce qui suspendrait la démocratie, annulerait les élections et le possible accès au pouvoir du MAS. Il semble que le MAS tente de canaliser toutes les protestations sociales et le refus populaire du néolibéralisme par la voie électorale.

Le MAS forme donc sans nul doute l’un des blocs d’opposition à l’orthodoxie néolibérale et le cœur de la rénovation de la politique bolivienne. A la différence des mouvements des années 1960 et 1970, le MAS ne propose pas la dissolution de l’Etat ni la lutte des classes, mais une plus grande participation dans le système démocratique ; il exige aussi la reconnaissance de ses traditions, des pouvoirs locaux opérant dans les communautés et la reconnaissance de ses propres autorités.

En revanche, pour les cocaleros regroupés en fédérations et syndicats ne faisant pas partie du MAS, l’idée traditionnelle de « parti » n’apparaît pas. Ces mouvements évitent ainsi les pratiques sectaires et lignes politiques verticales, mais leur faiblesse structurelle à long terme peut être nocive et les mener à se disperser. Leur seul recours pour acquérir un certain poids sur la scène politique et de faire valoir leurs revendications est par conséquent de rejoindre le MAS.

 

II – QUELLES SONT LES PERSPECTIVES POLITIQUES QUE LES COCALEROS ET LE MAS ONT COMMENCÉ A DÉGAGER ?

 A – LE DOUBLE DÉFI DU MAS : COMPROMIS ET INITIATIVE POLITIQUES

 Aujourd’hui le MAS fait face à un double défi : d’une part, il devra se garder de se cantonner au rôle unique de porte-parole des paysans cocaleros (qui constituent plus ou moins 1 % de l’ensemble de la population paysanne indienne de Bolivie). D’autre part, il lui faudra démontrer, de l’intérieur même du pouvoir législatif, que le projet paysan d’octroyer, à chaque famille des zones où la coca a été éradiquée, le droit légal de planter 1 600 mètres carrés de coca constitue une solution beaucoup plus sensée, durable et sûre, tout en étant moins onéreuse, que la politique de confrontation et de répression actuellement mise en œuvre par le gouvernement. Les associations de cocaleros sont disposées à signer avec l’Etat des conventions qui puniraient sévèrement toute extension de la surface cocaïère et tout indice d’activité de transformation de la feuille en ses dérivés illicites.

Dans le même temps, le MAS devra démontrer sa capacité à élaborer des projets de loi visant à réduire la pauvreté, combattre l’exclusion et la discrimination et protéger l’environnement. Il lui faudra aussi prouver qu’il est capable de prendre des initiatives afin de transformer favorablement les relations qu’entretient actuellement la Bolivie avec le marché mondial et les puissances internationales.

 B – L’OUVERTURE D’UN DIALOGUE CONDITIONNÉE PAR LA VOLONTÉ DES ACTEURS POLITIQUES NATIONAUX ET INTERNATIONAUX

Même si aujourd’hui les cocaleros semblent avoir acquis un certain pouvoir politique grâce à la figure emblématique d’Evo Morales et à l’avènement du MAS et même s’ils sont disposés à ouvrir le dialogue et à faire des compromis avec le gouvernement, peut-on en dire autant du gouvernement bolivien et des Etats-Unis à leur égard ?

En effet, les diverses tentatives de dialogue sous les mandats des derniers présidents (Hugo Bánzer, Sánchez de Lozada) se sont invariablement soldées par un échec. Le gouvernement bolivien n’est pas parvenu à reconnaître les cocaleros comme des interlocuteurs représentant des intérêts légitimes et il n’a émis aucune proposition capable de satisfaire leurs attentes et leurs besoins. En réalité, les efforts de dialogue ne semblaient pouvoir aboutir car aucune des parties n’est parvenue à définir d’objectifs autres que ceux tournant autour de l’éradication, et moins encore à démontrer qu’il existait une possibilité de reconnaître la légitimité des objectifs de l’autre.

Jusqu’à présent, les seules réactions des gouvernements boliviens et nord-américains ont donc été la répression massive et violente –excepté les quelques tentatives de concertation sous les mandats des présidents Estenssoro et Paz Zamora. Qu’est-ce qui justifierait des modifications du comportement des politiques à l’égard du mouvement des cocaleros et du MAS ?  En effet, il semble que la politique du nouveau président Carlos Mesa soit finalement similaire à celle menée par Sánchez de Lozada, et que les promesses énoncées au départ n’aient pas été tenues : le nouveau président s’est notamment engagé à finalement ne pas interrompre la politique d’éradication forcée de la coca dans le Chapare, malgré les illusions d’Evo Morales dans ce sens.

En ce qui concerne les Etats-Unis, Washington conditionne l’octroi de ses aides économiques et financières à l’éradication de la coca sans prendre en considération les besoins élémentaires de simple survie des cocaleros. Il faudrait aller plus loin dans l’analyse des intérêts internationaux en jeu pour déterminer s’il existe actuellement un espace réel de dialogue et de négociation à ce niveau. D’autre part, l’implication d’acteurs internationaux dans les négociations avec les cocaleros complique considérablement la donne politique et en pervertit les enjeux : de quelle façon la Bolivie pourrait-elle devenir rapidement politiquement et économiquement autonome ?

CONCLUSION : UN AVENIR INCERTAIN EN BOLIVIE

Sur le plan national, les cartes sont sur la table et le défi qui attend le cabinet présidentiel est énorme. Ses membres sont des professionnels réputés qui devront mettre de l’avant les moyens nécessaires pour apporter une réponse aux revendications des mouvements des cocaleros et de la population bolivienne en général. En dépit de la compréhension que le président Mesa semble avoir de la conjoncture actuelle, il lui sera difficile de trouver des solutions rapides, et cela sans s’égarer, car le peuple bolivien et le mouvement des cocaleros restent vigilants.

Au niveau international, on peut s’interroger sur un éventuel rôle de contrepoids de l’Union Européenne à l’ingérence nord-américaine : lors du sommet conjoint avec le Groupe de Rio en 1995, certains membres de l’Union Européenne avaient accepté de s’engager dans la région du Chapare pour favoriser le développement alternatif de la coca dans le cadre du Plan « Por la Dignidad », et cela même si la région restait encore considérée dans une certaine mesure comme « la chasse gardée » des Etats-Unis. Finalement, les démarches n’ont pas eu l’effet escompté, mais elles ont cependant débouché sur de nouveaux accords bilatéraux. En outre, et en dépit de la résistance « officielle » bolivienne, certains pays européens ont récemment décidé d’organiser leur contribution au développement alternatif local en partenariat avec les autorités municipales. C’est un bon début dans le domaine de la coopération régionale européenne, mais pour l’instant les initiatives politiques dans la région ne semblent pas de rigueur.

Bibliographie

Presse

Le Monde Diplomatique, Une nouvelle gauche à l’offensive, CHÁVEZ Walter, mai 2003

Le Monde, Bolivie : le président, le syndicaliste et l’Indien, ABELLARD Alain, 11 novembre 2003

Le Monde, Entretien avec Evo Morales, leader des paysans cultivateurs de coca, DELCAS Marie, 17 octobre 2003

Lettre Internationale des Drogues N°11, La coca, les Indiens et le pouvoir, CHELET Pascal, septembre 2002

Périodiques

 N°459 de la Revue Vivant Univers : RONCKEN Theo, Les non-dits de la drogue contre la drogue, mai-juin 2002

N°28 de la Revue Problèmes d’Amérique Latine : LAZERNA Roberto, Bolivie, la politique anti-drogue du gouvernement Sanchez de Lozada, janvier-mars 1998

Sites web

http://www.econoticiasbolivia.com

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LE MERCOSUR ET L’ALCA : Mariage de raison à Miami, divorce à Puebla


« Quien dice unión económica, dice unión política.
El pueblo que compra, manda.

El pueblo que vende, sirve.
Hay que equilibrar el comercio, para asegurar la libertad. »

José Martí
1891

« Je pense que les relations États-Unis ¬ Brésil peuvent surprendre le monde », a déclaré le président brésilien Luiz Inácio da Silva, dit « Lula », à l’issue de sa réunion avec George W. Bush le 20 juin 2003. Cette première rencontre officielle depuis l’investiture de Lula, le 1er janvier 2003, a été l’occasion d’évoquer l’Accord de Libre-Échange des Amériques, ou ALCA (Área de Libre Comercio de las Américas). Lancé en décembre 1994 par les États-Unis, ce projet prévoit l’approfondissement d’une intégration multiple entre les 34 pays du continent latino-américain, de l’Alaska à la Terre de Feu -à l’exception de Cuba- et s’inscrit dans une politique économique régionale permettant de faire contrepoids, avec ses 800 millions d’habitants, à l’Union européenne, à l’ASEAN et demain à la Chine. Si les États-Unis en sont les ardents défenseurs, les pays latino-américains sont plus circonspects. Ces derniers sont bien conscients que l’ouverture de cet immense marché peut à terme leur être bénéfique, mais à condition de ne pas brûler les étapes, car la plupart sont inquiets des répercussions possibles sur leurs économies.

Dans ce contexte de « globalisation continentale » et d’élargissement des marchés, le Mercosur -le marché commun du Cône Sud qui regroupe le Brésil, l’Argentine, le Paraguay et l’Uruguay, avec le Chili, la Bolivie et le Pérou comme associés- reste critique vis-à-vis de l’ALCA et affirme ses différences : tandis que l’ALCA se situe dans une perspective d’intégration des économies de l’Amérique latine dans celle des États-Unis sur le modèle de l’ALÉNA (Accord de libre-échange entre les États-Unis, le Canada et le Mexique), le Mercosur est destiné à créer un pôle économique régional alternatif qui va au-delà de l’édification de simples règles de libre échange : le bloc régional a pour priorités non seulement d’assurer la libre circulation des marchandises, des capitaux et de la main-d’œuvre entre les quatre pays, mais vise aussi l’établissement d’un marché commun pour 2006. La dimension politique est donc très forte pour les pays qui le composent.

Deux problématiques se dégagent dans le cadre de la future intégration du Mercosur à l’ALCA :

– Si l’ALCA peut être considérée comme une opportunité de croissance économique et un défi pour le Mercosur –elle oblige les pays membres du bloc à adopter une position unique et à développer une coordination macro-économique plus grande pour ne pas disparaître- en revanche, sa mise en œuvre représente aussi un risque pour le Mercosur : celui justement de provoquer sa dissolution.

– D’autre part, comment l’ALCA peut-elle coexister avec le modèle « d’intégration profonde » du Mercosur, comprenant notamment la future mise en place d’une politique extérieure et d’une monnaie communes ?

Ces questions sont au cœur du débat sur l’intégration économique et le développement dans l’hémisphère, et la réponse dépendra de l’évolution des processus de négociation en cours.

A ce sujet, rappelons que l’échéancier de Washington prévoit la fin des pourparlers pour l’année 2004. L’année 2005 permettrait ensuite aux états intéressés de ratifier l’accord commercial, qui entrerait en vigueur le 1er janvier 2006. Il faut souligner que ce sont les présidents américain et brésilien, MM. George W. Bush et Luiz Inácio Lula da Silva qui dirigent conjointement le processus de négociations.

La relation conflictuelle persistante entre le Mercosur et les États-Unis nous amène à nous poser les questions suivantes :

– Quels sont les obstacles à la négociation entre les deux parties et quelles seraient les conditions pour parvenir à un accord ?

– Quelles sont les perspectives d’évolution d’une éventuelle intégration (ou non intégration) du Mercosur à l’ALCA et les différentes hypothèses envisageables, compte tenu de la situation actuelle ?

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I – MERCOSUR-ALCA : UN MARIAGE COMPROMIS ?…

A – LES DISSENSIONS ÉTATS-UNIS BRÉSIL/MERCOSUR

1 – Des intérêts divergents

Les dissensions entre les États-Unis et le Brésil sur le dossier du libre-échange ne datent pas d’hier et vont même au-delà du contexte hémisphérique.

Au cours du mois de septembre 2003, lors du Sommet de l’OMC à Cancún (Mexique), les États-Unis et le Brésil ont exposé leurs divergences sur la manière de mettre en œuvre l’agenda de libéralisation commerciale prévu par le cycle de négociation de Doha. L’impasse venait du fait que jusqu’alors les États-Unis défendaient l’idée d’un « accord compréhensif » et voulaient négocier les questions agricoles à l’OMC. D’autre part, le Brésil était catégoriquement opposé à l’inscription à l’agenda d’un certain nombre de thèmes tels que ceux de l’ouverture à la concurrence des achats publics, les normes relatives aux investissements directs étrangers et à l’environnement, les services et les droits de la propriété intellectuelle.

En février 2004, les subventions agricoles sont demeurées au cœur du litige opposant les États-Unis et les pays du Mercosur lors de la dernière réunion à Puebla (Mexique), et ce, malgré la proposition avancée par l’administration Bush d’enrayer complètement ses subventions directes aux exportations agricoles dédiées aux pays de la future ALCA. Les représentants du Mercosur ont jugé cette proposition insuffisante, considérant que les subventions directes octroyées par Washington ne constituaient qu’un 6,6 % du total de l’aide reçue par les agriculteurs américains à travers une série d’autres programmes de support indirect.

Un certain nombre des difficultés rencontrées pendant les négociations sont également liées aux asymétries économiques présentes dans les pays membres du Mercosur : il faut en effet tenir compte des besoins des pays de petite taille (Uruguay et Paraguay) et de ceux plus exigeants du Brésil.

2 – La proposition d’une négociation à trois niveaux non retenue

Lors de la réunion du Comité de négociation qui s’est tenue à Port-d’Espagne (Trinité-et-Tobago) du 29 septembre au 3 octobre 2003, le Brésil (avec l’appui de l’Argentine) avait émis, par la voix de son Ministre des Affaires Étrangères Celso Amorim, l’idée d’une négociation à trois niveaux, soit :

– Négocier un accord-cadre hémisphérique très général portant sur la libéralisation des échanges et les réductions tarifaires, les subventions à l’exportation, la politique de la concurrence, le règlement des différends, le programme de coopération hémisphérique et le traitement spécial et différencié, la participation de la société civile et les facilités de commerce ;

– Négocier dans le cadre de cet accord mais sur une base bilatérale l’accès aux marchés pour les produits agricoles et non-agricoles, les listes positives pour les services et les investissements ;

– Renvoyer à l’OMC toutes les négociations sur les règles portant sur les questions litigieuses, qu’il s’agisse des services, de l’investissement, des marchés publics, des droits de propriété intellectuelle, du soutien agricole, des subventions et droits compensateurs et anti-dumping, et de la politique de la concurrence.

3 – Des négociations toujours dans l’impasse à Puebla (février 2004)

L’idée de négociations à trois niveaux du Brésil n’a été retenue que partiellement lors de la huitième réunion ministérielle du 20 novembre 2003 à Miami . Par contre, les dernières négociations de Puebla, qui visaient notamment à mettre au point les nombreuses procédures à suivre pour lancer l’ALCA en 2005, n’ont abouti qu’à un accord minimal et la rencontre a pris fin sans qu’aucune entente particulière n’ait été conclue. Deux grands groupes de pays s’y étaient formés : celui du Mercosur mené par le Brésil et l’Argentine opposé à un groupe de 13 pays, mené par les États-Unis, le Mexique et le Chili.

Les deux leaders du Mercosur (le Brésil et l’Argentine) ont imposé de nouvelles exigences : les deux pays ont demandé aux États-Unis des compensations pour les pertes économiques subies par les agriculteurs des pays d’Amérique latine et des Caraïbes, et ont exigé que soit incluse dans l’accord une clause selon laquelle le gouvernement américain promettrait de ne plus jamais restaurer de programmes de subventionnement à l’exportation des produits agricoles. D’autre part, les pays du Mercosur ont souhaité, contre la volonté des États-Unis, que les accords concernant les services et l’investissement se négocient bilatéralement (sur le modèle 4 + 1), ce qui reviendrait à exclure ces thèmes de l’accord final de l’ALCA.

Conscient des enjeux que représente l’ALCA et des faiblesses du bloc régional dans les négociations, le Brésil agit avec une extrême prudence. En effet, en dehors de la nécessité pour les pays membres du Mercosur d’accomplir les programmes d’ajustement structurel, il existe pour chacun deux problèmes essentiels qui requièrent l’approfondissement du processus d’intégration régionale du Mercosur : le manque de définition de politiques communes de base et une avancée quasiment nulle vers l’institutionnalisation du processus. A cela, s’ajoute un positionnement concurrentiel défavorable du Mercosur face à la puissance nord-américaine.

B – LES FAIBLESSES DU MERCOSUR

1 – L’absence de politiques macroéconomiques coordonnées

Même si face à la pression américaine accrue par l’ALCA, Luiz Inácio Lula da Silva et Néstor Kirchner ont emphatiquement ratifié l’existence du Mercosur, la survie de cet accord ne peut être assurée uniquement par des proclamations. En effet, Néstor Kirchner a repris à son compte les propositions de son pays en faveur d’une monnaie commune et d’un parlement élu au suffrage direct (idées également soutenues par le Brésil), mais jusqu’à présent aucun progrès concret dans ce sens n’a été constaté.

D’autre part, des divergences douanières aiguës persistent entre les deux principaux partenaires : le Conseil du marché commun, organe exécutif du Mercosur, a reconnu que plus de 12 ans après la création du bloc, il existe encore une grande dispersion en matière de droits de douane. L’accord sur les droits de douane, qui prévoit 11 niveaux de 0 % à 20 %, a été sérieusement remis en cause dans la pratique par les conséquences des crises économiques de ces dernières années. Il est certain que les échanges commerciaux se sont multipliés, mais ce saut n’est pas synonyme d’intégration. D’autre part, les problèmes de fonctionnement de l’union douanière sont liés à la perforation des barrières douanières externes communes par l’ouverture radicale que l’Argentine a mise en œuvre durant la période de convertibilité, et ce, sans accompagnement par le Brésil. En outre, les échanges courants sont périodiquement affectés par le recours à des politiques de subventions divergentes et le système d’arbitrages prévu en cas de conflits commerciaux ne fonctionne pas. Sans monnaie commune ni politiques macro-économiques conjointes, on peut prévoir que le Mercosur pourrait continuer à languir.

2 – Un manque de cohésion politique

Un certain manque de cohésion politique entre les pays membres du Mercosur s’est notamment fait sentir à Miami lorsque Montevideo a présenté sa propre proposition, plus proche de celle des États-Unis. La stratégie uruguayenne a d’ailleurs beaucoup surpris les négociateurs latino-américains, qui ne s’attendaient pas à voir si rapidement un effritement du bloc Mercosur. Ce rapprochement a représenté un sérieux revers pour les ambitions brésiliennes dans la constitution d’un bloc solidement unifié en vue de la prochaine reprise des négociations sur l’ALCA. Finalement, le Brésil est parvenu à convaincre l’Uruguay de se rallier aux propositions du groupe régional et a ainsi pu préserver le consensus de façade du Mercosur.

Buenos Aires a également démontré au cours de ces derniers mois un comportement très ambivalent à l’égard du Brésil dans le processus de négociation de l’ALCA : l’Argentine alterne en effet entre des périodes de consensus politique avec Brasilia et l’appui à la stratégie de consolidation du Mercosur, et des moments de rapprochement avec les États-Unis. Les positions prises récemment par le président argentin dans le cadre des négociations illustrent d’ailleurs cette ambivalence politique : après l’une de ses dernières entrevues avec Bush fin 2003, Kirchner qui au départ soutenait les propositions brésiliennes, a finalement accepté le cadre de négociations promu par les États-Unis. L’accord suppose l’acceptation des subventions agricoles états-uniennes en échange de certaines concessions douanières pour les produits exportés par l’Argentine. Le pays confirmerait ainsi le transfert à l’OMC de tous les sujets que les États-Unis ne veulent pas aborder. Ce manque d’affirmation politique est certainement en grande partie lié à la dépendance de l’Argentine à l’aide du FMI dans le cadre du plan de restructuration de sa dette, et des relations que le pays doit entretenir avec les États-Unis pour continuer à bénéficier de ces accords.

3 – Des lacunes institutionnelles

Force est de constater que le Mercosur en tant que processus formel d’intégration est d’une construction encore peu aboutie : seulement 30 % des lois adoptées sont appliquées. De plus, le Mercosur n’a pas d’institutions permettant de faire face aux dysfonctionnements ou aux querelles qui surgissent en son sein. D’un point de vue économique, la faiblesse des institutions du Mercosur est un frein au développement de la région car elle décourage l’investissement.

4 – Un pouvoir de négociation remis en question

On observe également un écart significatif des niveaux de compétitivité entre les deux grands partenaires de l’hémisphère, le Brésil et les États-Unis. Ces derniers représentent une économie de huit mille milliards de dollars basée sur les aspects les plus dynamiques de la nouvelle économie de services. Le Brésil, quant à lui, affiche un produit global qui atteint tout juste 1/10ème de celui des nord-américains, et il tente de consolider son processus d’industrialisation au milieu des défis causés par la mise en œuvre des décisions du Cycle de l’Uruguay et par son propre programme unilatéral d’ouverture commerciale. Le Brésil lui-même n’est pas convaincu que son économie soit arrivée au point où elle peut soutenir efficacement la concurrence internationale : il redoute notamment celle des entreprises américaines et hésite à concentrer ses flux commerciaux sur l’Amérique.

L’Argentine et le Brésil sont tous deux soumis à la domination nord-américaine et de ce fait ne se profilent pas comme un bloc compétitif sur le marché mondial. C’est pourquoi l’augmentation des échanges commerciaux entre les deux partenaires sud-américains n’a amélioré le profil d’aucun de ces deux pays face à ses concurrents extra-régionaux.

Par conséquent, la question qui se pose est de savoir jusqu’où va l’efficacité du Mercosur en tant que groupe négociateur dans l’ALCA, alors que sa stagnation économique fait toujours partie de la réalité de ses pays membres dans un futur immédiat. Á première vue, les États-Unis seraient intéressés pour négocier avec un Mercosur économiquement fort poursuivant l’approfondissement de ses réformes à l’intérieur de ses pays membres, de manière à promouvoir la croissance économique et à réduire les niveaux de pauvreté en augmentation ces dernières années.

Les États-Unis vont donc profiter des fragilités du Mercosur et de la dépendance des pays latino-américains au dynamisme de leur économie pour imposer par le biais de l’ALCA leur ancien projet de reconstruction de l’ordre économique international.

C – LA STRATÉGIE DES ÉTATS-UNIS FACE AU MERCOSUR

1 – Fracturer l’association sud-américaine

Les États-Unis ont multiplié les initiatives commerciales et ciblé les partenaires clés, tout particulièrement dans les Amériques, avec en vue six objectifs avoués :

– Mettre en concurrence les accords de libre-échange,
– Tisser des alliances commerciales autour de leur pays,
– Consolider leur leadership dans les affaires économiques internationales,
– Promouvoir plus fermement leurs intérêts commerciaux et stratégiques,
– Prendre de court les autres pays dans la course aux accords commerciaux,
– Isoler les pays hésitants ou qui ne veulent pas suivre le mouvement.

Washington est d’ores et déjà en passe de mettre sur pied un espace de libre-échange avec la grande majorité des pays du continent. Deux jours avant la réunion de Miami, le représentant au Commerce du gouvernement états-unien, Robert Zoellick, avait fait savoir que son pays était également prêt à entamer des négociations avec la Colombie, le Pérou, l’Équateur, la Bolivie et le Panama à partir du 2ème trimestre 2004 en vue de créer une zone de libre-échange, laissant le Venezuela à l’écart dans la région andine.

Mais le propos américain de fracturer l’association sud-américaine s’exprime tout particulièrement dans les nombreuses propositions d’accords bilatéraux avec le Chili, le Paraguay et l’Uruguay qui ont été récemment étendus à l’Argentine, fragilisant ainsi encore la position du Mercosur dans les négociations.

2 – Affaiblir et isoler le Brésil (et avec lui le Mercosur)

Lors des dernières négociations, les États-Unis ont repris l’offensive, quitte à faire chantage sur leurs partenaires commerciaux pour tenter d’isoler le Brésil. La stratégie bilatérale de Washington a pour effet de limiter la portée de la résistance du Brésil et du Mercosur en évitant sa contagion aux nombreux pays d’Amérique latine déjà liés -ou qui le seront bientôt- aux États-Unis par un traité de libre-échange.

Ensuite, non sans arrières pensées, les États-Unis ont choisi de présenter à leurs partenaires des propositions différenciées, l’Amérique centrale et les Caraïbes recevant les offres les plus généreuses, alors que les pays du Mercosur devaient se contenter d’un calendrier de réductions tarifaires beaucoup plus rapide associé à une série de mesures d’adaptation moins avantageuses. Mais, incontestablement Washington tente surtout d’affaiblir le Brésil.

« Notre commerce (annuel) avec les pays andins qui ouvrent aujourd’hui avec nous des processus bilatéraux est de 50 milliards de dollars et nos investissements directs y atteignent 40 milliards de dollars. Plus qu’avec le Brésil » avait lancé à Miami Robert Zoellick. Le représentant américain pour le Commerce et d’autres hauts fonctionnaires de l’administration du président George W. Bush avaient menacé de construire l’ALCA avec ou sans le Brésil et d’autres pays réticents. Luis Lauredo, président exécutif américain du sommet ministériel de Miami, accusait pour sa part le Brésil de « tenter de déplacer les négociations sur un terrain politique, de séquestrer politiquement l’ALCA, avec une rhétorique inappropriée des années 1960 ». Et il confirmait la menace de Robert Zoellick : « Il n’y aura pas d’échec, car les États-Unis se sont engagés à signer l’ALCA avec ceux qui veulent y entrer. Ceux qui disent non peuvent rester en arrière ».

Une fois que l’ensemble des accords en cours sera finalisé, l’ALCA pourrait donc exclure le Brésil, l’Argentine, le Paraguay, le Venezuela et Cuba. Du point de vue sud-américain, la rivalité entre pays latino-américains pour accéder au marché états-unien pourrait se faire au détriment de la mise en commun de leurs revendications comme le souhaitait le Brésil. On peut se demander si dans les prochains mois ces États vont poursuivre sur la voie des négociations bilatérales qu’ils ont déjà entamées pour la plupart ou alors décider de faire volte face en coordonnant leurs politiques en vue de l’ALCA.

Malgré les nombreux freins à la mise en œuvre du processus de l’ALCA, la situation pourrait basculer vers une ALCA effective en 2006 : tout dépend de la détermination de ses acteurs et de leur capacité à trouver un point de convergence au sein d’intérêts divergents ; les enjeux sont importants et chacun veut en tirer le maximum de profits. Pourtant, même si les négociations semblent se trouver dans l’impasse depuis le début de l’année 2004, le compromis est possible puisque fin 2003 à Miami, les États-Unis et le Brésil étaient parvenus à un accord consensuel qui d’un premier abord, semblait convenir aux deux parties.

II – …OU UNE VÉRITABLE PROMESSE DE MARIAGE ?

A – LES PRÉMICES D’UN COMPROMIS

1 – L’ALCA « light » ou ALCA « à la carte »

Lors de la dernière réunion des ministres du Commerce de l’hémisphère le 20 novembre 2003 à Miami, les plénipotentiaires ont accepté un compromis concocté par les États-Unis et le Brésil qui a modifié substantiellement le contenu des négociations, sans toutefois toucher à l’échéancier final.

Les deux coprésidents George W. Bush et Luiz Inácio Lula da Silva ont présenté aux autres partenaires un nouveau format de négociation suffisamment flexible pour à la fois éviter à l’administration Bush un échec difficile à prendre en période électorale, satisfaire un Brésil fort récalcitrant à s’engager dans un projet de libre-échange qui ne lui a jamais plu et finaliser le processus de construction de l’ALCA.

C’est ainsi que les États-Unis ont fait une concession majeure au Brésil en acceptant la possibilité d’une sorte de « traité à la carte », basé sur un accord très général et mince entre les parties, où chaque pays pourrait choisir les clauses auxquelles il acceptait de se conformer, c’est-à-dire en assumant librement différents niveaux d’engagement. En vertu de la proposition, chaque pays n’obtiendrait « que les droits pour lesquels il sera prêt à payer », une sorte de droit « d’opting out ».

2 – Un mariage de raison entre les États-Unis et le Mercosur

La déclaration finale du Sommet de Miami reflétait bien la nouvelle donne de la coopération commerciale hémisphérique désormais imprégnée, du moins à court terme, du sceau de ce mariage de raison entre Américains et Brésiliens.

En effet, dans les faits, cet accord « allégé » (ALCA « light ») devait permettre au Brésil et aux pays membres du Mercosur de se retirer des négociations sur les investissements, la propriété intellectuelle, les achats gouvernementaux, la politique de la concurrence et d’autres secteurs qu’ils ne veulent pas assujettir à une libéralisation obligatoire. En même temps, ces mêmes exceptions permettaient aux États-Unis de maintenir le cap sur leurs politiques de subventions agricoles en ne joignant pas les négociations sur l’agriculture qu’ils souhaitaient voir débattre de préférence au sein de l’Organisation Mondiale du Commerce.

3 – Un succès cependant à nuancer

Du côté brésilien, l’ALCA « nouvelle version » a été un succès dont l’ampleur était inattendue. Les États-Unis semblaient même être disposés à entreprendre des négociations de type 4 + 1, ce qui respectait à la lettre la formule de négociations à trois voies que Brasilia avait proposée lors de la ministérielle de Port-d’Espagne début octobre 2003 et qui avait provoqué à ce moment un rejet total.

Pour Washington toutefois, il s’agissait d’un échec important car le projet des Amériques avait perdu l’essentiel de sa substance et ne pouvait plus être considéré comme un laboratoire qui permettrait de libéraliser davantage le commerce multilatéral, en négociant dans les Amériques une entente qui dépasse les normes en vigueur à l’OMC.

La décision nord-américaine s’est avérée surprenante, motivée en partie par la crainte d’un nouvel échec commercial, ce qui serait très difficile à accepter à Washington, après celui de Cancún en septembre 2003.

Le succès des négociations dans l’intérêt des deux parties dépend de leur capacité à parvenir à un compromis, mais il dépend aussi indirectement du degré de cohérence du bloc sud-américain que le Brésil cherche à développer à partir du Mercosur. Si Brasilia parvient à créer un tel bloc commercial, organisé selon ses exigences et ses conditions, on peut alors présumer que l’ALCA reflètera en partie les intérêts de la région dans sa nature et ses mécanismes. Le Mercosur doit devenir un instrument privilégié, tant sur le plan économique que politique, pour résister au diktat nord-américain et mieux se faire entendre dans les négociations.

B – MERCOSUR : LES CONDITIONNALITÉS POUR MIEUX NÉGOCIER

1 – Affiner sa stratégie négociatrice

Les États-Unis ont une idée clairement arrêtée de ce que doit être l’intégration des Amériques : ce projet guide leur politique commerciale depuis plus de dix ans et la détermination de Washington de l’établir, sinon de l’imposer par la force sont évidentes.

La grande puissance commerciale poursuit son agenda et l’Amérique latine devra s’y adapter, qu’elle le veuille ou non. Pour les États-Unis, l’ALCA serait une opération stratégique d’envergure associée à des objectifs politiques, économiques et militaires à long terme.

Le Mercosur doit tenter d’exploiter cette forte volonté de Washington et de la tourner à son avantage. Pour cela, il doit affiner sa stratégie négociatrice pour être en mesure de faire valoir ses positions.

2 – Construire un « nouveau » Mercosur

Même si la stratégie du Mercosur est le résultat d’un arbitrage d’intérêts nationaux divers, le Mercosur en tant que bloc a généralement été capable de présenter une position commune au cours des principales instances de négociation avec l’ALCA. Les pays du Mercosur s’accordent sur l’importance d’accéder au marché des États-Unis et sur la perspective que l’ALCA sera profitable seulement si les États-Unis ouvrent effectivement leur marché. Les pays membres du Mercosur ont donc des objectifs similaires dans les négociations ; ils sont bien conscients qu’ils doivent redynamiser le groupe régional et entamer sa reconstruction rapidement et de façon concrète. Cette volonté des six pays membres et associés du Mercosur pour la « reconstruction » du Mercosur s’est manifestée en juin 2003 à l’occasion du XXIVème sommet présidentiel, en présence de Hugo Chávez, invité en tant qu’observateur. Les chefs d’État du Mercosur s’étaient réunis pour discuter des moyens de relancer l’union douanière régionale en renforçant leur coordination macroéconomique et progresser sur la mise en place d’un éventuel élargissement du groupe aux pays andins. Le président brésilien Luiz Inácio Lula da Silva avait pour sa part réaffirmé l’engagement de son pays à œuvrer en faveur de l’intégration régionale, et son implication dans l’effort inévitable de construire dans toute l’Amérique du Sud une infrastructure capable d’incarner son intégration. Selon lui, « l’unité du Mercosur et de l’Amérique du Sud permettra de renouer avec la croissance, de combattre les inégalités, de promouvoir l’intégration, d’approfondir la démocratie et de garantir la présence souveraine du Mercosur dans le monde ».

Il avait estimé que l’élément clé du renforcement du Mercosur était la mise en œuvre « effective et complète de l’union douanière » de ses pays membres d’ici 2006. Manifestement inspiré par l’architecture de l’Union européenne, le président brésilien exhorte les pays du Mercosur à « la coordination macroéconomique des banques centrales de la région, condition sine qua non pour aboutir à une monnaie commune ».

La relance du processus d’intégration par le Mercosur ne sera durable que si des éléments de réponses sont rapidement apportées aux deux questions liées de l’élargissement (quel périmètre optimal pour le Mercosur ?) et de l’approfondissement (quel choix pour le Mercosur entre l’intégration économique traditionnelle et l’intégration à « l’européenne », avec mise en place d’instances supranationales ?).

3 – Approfondir le Mercosur

Pour constituer la parade à la logique de l’intégration/soumission que signifie l’établissement de l’ALCA, le Mercosur devra obéir à une logique progressiste d’approfondissement qui le conduira à :

– S’adapter aux exigences propres du développement de ses économies ;
– Se construire sur des bases sociales solides ;
– Être conçu de façon autonome, démocratique, soucieuse des droits des individus, mais aussi de l’environnement ;
– Répondre aux besoins des populations par des programmes publics volontaristes d’autosuffisance alimentaire, de santé, d’éducation, d’infrastructure ;
– Créer les mécanismes adéquats de péréquation des ressources assurant une réduction aussi rapide que possible des inégalités intra-régionales et internationales ;
– Trouver les formes appropriées de coopération et d’harmonisation des décisions.

Le Brésil a d’ailleurs déjà entamé un processus d’approfondissement du Mercosur, notamment par l’officialisation d’une articulation politique avec l’Argentine : légitimés par une forte popularité dans leur pays, les présidents brésilien et argentin se sont engagés à renforcer un ordre international multilatéral basé sur l’égalité des États en rejetant l’unilatéralisme : ils ont dans ce sens paraphé en octobre 2003 le « Consensus de Buenos Aires », un document qui affiche la priorité des questions sociales (lutte contre le chômage et la faim, éducation, progrès technologiques), des ajustements budgétaires et du remboursement de la dette extérieure. Ce manifeste se veut le contrepoids du « Consensus de Washington », qui a rythmé les « programmes d’ajustements structurels » imposés par le FMI aux économies latino-américaines au cours des dix dernières années.

4 – Élargir le Mercosur

De la même façon, le projet brésilien d’élargissement du Mercosur repose sur l’amorce d’un lent processus d’expansion incluant la signature d’ententes et d’accords avec des pays et des regroupements commerciaux dans la plupart des régions du monde, afin de renforcer le multilatéralisme.

Lula confirme que l’élargissement du Mercosur signifie « attirer les pays andins dans l’accord, resserrer les liens avec l’Union européenne et élargir le commerce avec la Chine, l’Inde, l’Asie d’une manière générale, avec l’Afrique du Sud et avec toutes les nations où existe un espace de croissance ». Le Mercosur compte depuis peu avec le Pérou, et le Venezuela est pressenti comme étant le prochain associé. Pour renforcer ces liens, le gouvernement de Lula favorise actuellement la signature de plusieurs accords d’intégration pour l’infrastructure (ponts, routes et lignes électriques), notamment avec la Bolivie, le Pérou et le Venezuela.

C – L’ALCA : UN DÉFI POUR LE MERCOSUR

1 – Le Brésil veut affirmer son rôle de leader sud-américain

Si jusqu’au Sommet de Santiago du Chili d’avril 1998, les négociations hémisphériques n’intéressaient pas vraiment le Brésil –et avec lui le Mercosur-, car marquées par beaucoup trop d’arrière-pensées stratégiques, sinon impériales, de la part des États-Unis pour en accepter les termes, depuis quelques temps, les négociateurs brésiliens démontrent beaucoup plus de fermeté. Aujourd’hui, au-delà d’aspects strictement économiques, Brasilia cherche -c’est aussi une constante de plusieurs gouvernements brésiliens successifs- à jouer un rôle politique international à la mesure de sa dimension quasi continentale. Lula reconnaît que l’élargissement des exportations brésiliennes est fondamental pour renforcer un nouveau dynamisme du système de production et pour équilibrer les dettes extérieures du pays. Le Brésil a choisi la voie de la participation active au processus de l’ALCA, ce qui lui a permis jusqu’ici de gagner de nombreux points, notamment sur la formule des négociations, et de s’y présenter comme acteur incontournable. Il a aussi su jouer son rôle de médiateur dans les situations de crises, tout en s’exprimant au nom d’un Mercosur souvent en difficulté.

2 – Le Mercosur acteur indispensable dans les négociations

Aujourd’hui, envisager un ALCA sans le Brésil et ses partenaires du Mercosur est chose impensable. L’axe Rio de Janeiro/Buenos Aires concentre l’essentiel de l’activité économique hors-ALÉNA et le potentiel de croissance du marché du Mercosur n’a pas d’équivalent à l’extérieur des États-Unis au niveau hémisphérique.

Contrairement à ce que déclarait publiquement Robert Zoellick, il semble qu’une extension de la Zone de libre-échange nord-américaine uniquement aux pays des Caraïbes, de l’Amérique centrale et des Andes apporterait peu d’avantages économiques et beaucoup de problèmes de sécurité, comme le montre le débordement de la crise colombienne sur les territoires du Pérou et du Venezuela. Les Brésiliens sont parfaitement conscients de leurs moyens et savent profiter de la conjoncture. Le Brésil détient le marché le plus appétissant et le tissu industriel le plus autonome des groupes américains. L’économie brésilienne, presque aussi importante que celle de la Chine, représente un tiers des extrants économiques de l’Amérique latine, et son poids assure la stabilité de la région. Elle représente la moitié du nouveau marché qu’une ALCA ouvrirait aux États-Unis et les trois-quarts si l’on ajoute ses partenaires du Mercosur. A l’évidence donc, tout regroupement de libre-échange dans l’hémisphère ne serait guère crédible sans la présence du Brésil et des pays membres du Mercosur.

3 – Faire monter les enchères pour mieux négocier

Les négociations parallèles que les pays du Mercosur poursuivent avec l’Union européenne depuis quelques années déjà sont entrées dans une nouvelle phase depuis l’automne 2003 car Bruxelles a proposé des changements significatifs à sa politique agricole commune, à la fois pour faciliter le troisième élargissement que prépare la Commission européenne et pour faire avancer les négociations en cours avec le Brésil et le Mercosur. Du côté brésilien, ces avancées ont sans aucun doute donné plus de fermeté aux négociateurs de l’Itamaraty . Inconcevable du côté des États-Unis, cette ouverture au niveau agricole proposée par l’Europe constitue pour Buenos Aires et Brasilia une offre difficile à refuser. Bien entendu, la stratégie vise à faire monter les enchères autant à l’échelle hémisphérique qu’au niveau des négociations transatlantiques. A ce sujet, le Ministre des Affaires Étrangères brésilien Celso Amorim a affirmé que l’accord commercial entre l’Union européenne et le Mercosur était « presque au point » et a estimé même qu’il serait signé en octobre 2004. Le Ministre brésilien prévoit que les négociations « avanceront rapidement » au cours de la réunion prévue à Bruxelles le 15 avril 2004.

En revanche, Amorim s’est montré beaucoup moins enthousiaste en ce qui concerne l’ALCA « qui ne pourra progresser que si elle suit le modèle des négociations européennes à Bruxelles, en tenant compte de l’accès aux marchés » ; mais il a affirmé « que cela s’avèrerait difficile si les négociations de l’ALCA régressaient à la phase antérieure à celle de Miami », comme l’ont supposé les dernières tentatives de négociation début 2004.

Dans un tel contexte, la croissance des flux de commerce et d’investissement risque de se produire au niveau transatlantique plutôt qu’à l’échelle hémisphérique.

CONCLUSION : TENDANCES, OPTIONS ET DÉFIS

Hypothèse 1 : des échéances repoussées

Les difficultés inhérentes à l’établissement du libre commerce dans les Amériques sont à la base des propos du Prix Nobel d’économie, l’Américain Joseph Stiglitz, qui a affirmé récemment « qu’il est virtuellement [sic] impossible de conclure les négociations de l’ALCA avant 2005 ». Ces propos sont confirmés par les doutes qui s’élèvent, aux États-Unis comme au Brésil, quant à l’intérêt de l’administration Bush de clore les négociations en décembre 2004, comme le suggère le calendrier initial. Selon Gary Hufbauer, spécialiste américain des questions entourant le régionalisme commercial, depuis l’échec de Cancún, il n’y aurait plus vraiment d’intérêt pour l’ALCA aux États-Unis. 2004 étant une année électorale, l’administration Bush sera alors très sensible aux groupes protectionnistes, ce qui, selon lui, retirera les négociations hémisphériques de l’agenda républicain, entièrement consacré aux enjeux entourant sa réélection. Les mêmes doutes émis à l’égard de l’administration Bush circulent aussi à Brasilia où l’on commence déjà à préparer le terrain en fonction d’une victoire du Parti démocrate aux États-Unis.

Hypothèse 2 : sur la voie du bilatéralisme

La plupart des analystes considèrent que l’ALCA « light » mène les pays de l’hémisphère sur la voie des ententes bilatérales, une porte déjà largement ouverte par les États-Unis et le Brésil. Pour les États-Unis, il s’agit de poursuivre de façon détournée leur agenda commercial au niveau hémisphérique, quitte à passer à côté du Brésil. Cette nouvelle stratégie maintient l’un des grands objectifs du projet hémisphérique initial car les États-Unis n’accepteront rien qui soit inférieur au modèle ALÉNA. Toutefois, ils perdent ainsi l’objectif central du projet des Amériques, soit l’accès direct au marché du Mercosur, et des garanties suffisantes pour que leurs entreprises s’installent dans ces pays depuis longtemps dominés par les firmes européennes.

Hypothèse 3 : une ALCA divisée en deux groupes d’intégration

La complexité de la mise en œuvre de l’ALCA et l’impossibilité de considérer l’Amérique latine comme un tout homogène, au moins à court terme, va fort probablement se traduire par des réponses différentes de la part des sous-régions et des regroupements de pays. On peut hypothétiquement supposer que le processus croissant d’articulation et de polarisation que connaît toute la région va mener à la formation de deux zones d’intégration, chacune dotée de son propre pôle d’articulation : l’une au Nord, avec le Mexique au centre, qui pourrait comprendre les pays d’Amérique centrale et des Caraïbes, et l’autre au Sud, dont le centre serait le Mercosur et qui pourrait s’étendre à tous ou à quelques- uns des pays d’Amérique du Sud.

Il se peut également que ces options s’insèrent finalement à l’intérieur d’un cadre de relations ou d’un horizon géographique plus vaste en termes de commerce et d’accès aux marchés dans des conditions préférentielles. C’est dans ce cadre que s’inscrit l’éventuelle constitution de l’ALCA. Si l’opposition entre le Nord et le Sud persiste, on pourrait assister à l’émergence d’une entité de moindre envergure, une phase préalable peut-être à une zone de libre-échange qui comprendrait les États-Unis et les pays de la région sur lesquels ils ont le plus d’influence, c’est-à-dire le Mexique, déjà intégré à l’ALÉNA, les pays d’Amérique centrale et des Caraïbes et, peut-être, le Chili.

BIBLIOGRAPHIE

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* Articles

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* Presse

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http://www.ameriques.uqam.ca/

MERCOPRESS – Agencia de noticias especializada en los países que integran el Mercosur
http://www.mercopress.com/

Red de Investigaciones Económicas del Mercosur
http://www.redmercosur.org.uy/

Réseau d’Information et de Solidarité avec l’Amérique latine – RISAL
http://risal.collectifs.net/

Sistema Económico Latinamericano – SELA
http://www.sela.org

Zone de Libre-Échange des Amériques – ZLEA (site officiel)
http://www.ftaa-alca.org/

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