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L’ALLÈGEMENT DE LA DETTE : L’INITIATIVE PPTE I ET II – Le cas de la Bolivie


L’Initiative PPTE –« Pays Pauvres Très Endettés », plus connue sous son sigle anglais de HIPC pour Heavily Indebted Poor Countries, représente une innovation majeure en termes de financement du développement. En effet, elle requiert pour la première fois la participation de tous les créanciers multilatéraux (FMI, Banque mondiale, banques régionales de développement), au-delà des allègements de dette traditionnels octroyés par les créanciers publics bilatéraux et les créanciers privés ; d’autre part, elle rompt avec le principe selon lequel les créances des organismes multilatéraux ne peuvent pas faire l’objet de renégociation ; enfin, elle met fin aux pratiques antérieures, puisqu’elle repose sur la définition de règles générales de réduction de la dette, même si l’évaluation continue à se faire au cas par cas.

Pourtant, l’Initiative PPTE ne va pas résoudre en elle-même toutes les difficultés des pays pauvres très endettés. Même si toute la dette extérieure de ces pays était annulée, la plupart auraient toujours besoin de mobiliser d’importantes ressources extérieures pour financer leurs investissements productifs et se développer. Au-delà de la mise en œuvre de saines politiques économiques et de la mobilisation de davantage de ressources intérieures, beaucoup de pays dépendront aussi de l’octroi d’un niveau important de financements extérieurs concessionnels.

Certains détracteurs de l’Initiative PPTE estiment même « qu’elle n’est qu’une illusion » : son but se limiterait à alléger la dette extérieure « juste ce qu’il faut » pour mettre fin aux arriérés et aux demandes de restructurations ; il ne s’agirait donc pas de libérer le développement des pays pauvres très endettés, mais tout au plus de rendre leur dette soutenable en annulant essentiellement les créances de toute façon impayables. Damien Millet, Secrétaire Général du « Comité pour l’Annulation de la Dette du Tiers Monde », écrit que « l’initiative PPTE ne sert qu’à renforcer et à relégitimer les politiques d’ajustement structurel imposées par la Banque mondiale et le FMI, afin que les gouvernements des pays pauvres très endettés mènent les politiques qu’ils préconisent ». L’Initiative PPTE constituerait un nouvel instrument de domination très habile, qui permettrait aux institutions de Bretton Woods de se désengager de toute responsabilité dans la montée de l’endettement et de mettre de leur côté les gouvernements du Sud.[1]

Mais nous n’allons pas ici entrer dans la polémique ni même émettre des critiques à cet égard : la présente étude se limitera simplement à retracer l’histoire de l’Initiative PPTE depuis ses origines et à en comprendre le fonctionnement, en analysant notamment son application par la Bolivie, éligible à trois volets de l’Initiative (initiale et renforcée) en 1997, 2000 et 2003.

Dans une dernière partie, il est intéressant de s’interroger sur les perspectives de l’Initiative PPTE en Bolivie : les allègements de la dette dans le cadre de l’initiative PPTE sont-ils effectivement une solution pour la Bolivie, dont la dette extérieure a augmenté en 2003 ? D’autre part, le pays a-t-il réellement le choix étant donné les problèmes liés à l’exploitation de ses ressources internes ? L’Initiative PPTE appliquée en Bolivie jusqu’à présent peut-elle être considérée comme une réussite ou comme un échec ?

I – LES ORIGINES DE L’INITIATIVE PPTE

A – LES ANNEES 80 : DES INITIATIVES BILATÉRALES DE RÉDUCTION DE LA DETTE SANS IMPACT SIGNIFICATIF

L’accumulation précoce d’arriérés par les pays à faible revenu explique que des initiatives en faveur d’une réduction de la dette de cette catégorie de pays se soient manifestées très tôt (notamment à la CNUCED dès 1978). Après diverses initiatives bilatérales, et malgré de fortes réticences, des réductions de dette ont commencé à être accordées de manière systématique par le Club de Paris. Les réductions ont porté initialement sur 33 % des flux rééchelonnés (sommet du G7 à Toronto – 1988), puis 50 % (Londres 1991). Le G7 réuni à Naples en 1994 ne s’est pas contenté d’accroître encore le pourcentage de réduction (67 %) ; il a marqué le pas en décidant que les réductions accordées pourraient désormais porter sur l’encours de la dette (et non plus sur son service pendant une période donnée), afin de sortir les pays du cycle des rééchelonnements. Cette tendance s’est poursuivie au G7 de Lyon (1996, 80 % de réduction) puis de Cologne (1999, 90 %). Enfin, au G7 de Tokyo (janvier 2000) certains pays, dont la France, ont annoncé une réduction à 100 %.

A ceci se sont ajoutés des rachats de la dette privée financés par des groupes de bailleurs de fonds publics. Les décotes enregistrées sur le marché secondaire ont ainsi permis un effet de levier important de l’aide publique. Les dettes commerciales de pays tels que la Bolivie ont ainsi été éteintes en quasi-totalité. D’autres mesures bilatérales ont été prises pour annuler des dettes en dehors de procédures établies, telles que celles dont ont bénéficié le Honduras, le Nicaragua, le Salvador et le Guatemala après le passage du cyclone Mitch en novembre 1998.

Malgré la multiplication de ces annulations, leur impact réel n’a pas été significatif. En effet, ces réductions n’ont porté pendant longtemps que sur les montants rééchelonnables en Club de Paris, montants qui se réduisent mécaniquement au fur et à mesure que l’on s’éloigne du premier rééchelonnement (qui correspond en général à la date butoir).[2]

B – UNE PRISE DE CONSCIENCE DE LA COMMUNAUTE FINANCIÈRE INTERNATIONALE EN 1996

La communauté financière internationale a donc reconnu en 1996 que la situation d’endettement extérieur d’un certain nombre de pays pauvres, la plupart situés en Afrique, était devenue extrêmement difficile et avait un impact négatif sur leurs perspectives de développement. Pour ces pays, même l’utilisation totale des mécanismes traditionnels de rééchelonnement et d’annulation (termes de Naples) – accompagnés de l’apport de financement concessionnel et la poursuite de saines politiques économiques n’était peut-être pas suffisant pour atteindre un niveau de dette soutenable en un délai raisonnable et sans apport d’une nouvelle assistance. En septembre 1996, le Comité intérimaire et le Comité du développement du FMI et de la Banque mondiale ont adopté un programme proposé de manière conjointe par les deux institutions pour répondre à cette situation.

L’Initiative PPTE sur la dette des pays pauvres très endettés est conçue pour apporter une assistance exceptionnelle aux pays qui y sont déclarés éligibles à la suite de saines politiques économiques, afin de les aider à réduire le poids de leur dette extérieure à un niveau soutenable, c’est à dire à un niveau qui leur permette de servir leur dette de manière confortable avec leurs ressources d’exportations, ainsi que les dons et investissements en capital qu’ils reçoivent.

Cette assistance conduit à une réduction de la valeur actuelle nette (VAN)[3] des créances sur le pays endetté et à un élargissement du soutien national aux réformes économiques. Les pays « pauvres » considérés comme « très endettés » dans le cadre de cette initiative forment un groupe d’une quarantaine de pays à faible niveau de PIB / habitant, qui ont accès à des ressources bon marché auprès de la Banque mondiale et du FMI.

En juin 1999, devant le peu de résultats enregistrés en trois ans, et sous la pression d’une coalition d’organisations non-gouvernementales, les pays du G7 réunis à Cologne ont décidé d’approfondir et d’accélérer le processus. Le 26 septembre 1999, le Comité du Développement conjoint de la Banque mondiale et du FMI a approuvé les nouvelles dispositions : abaissement des seuils de soutenabilité de la dette, allégements plus rapides, réorientation de l’initiative sur réduction de la pauvreté et sur l’obtention de résultats positifs à cet égard, augmentation du nombre des pays qui devraient pouvoir prétendre à un allégement de dette. Toutefois, la logique générale reste celle de l’initiative de 1996.[4]

La mise œuvre de l’initiative relève d’un processus complexe et progressif dans le temps, dont les effets ne peuvent être mesurés de manière instantanée. Cependant l’analyse des mécanismes, étapes et conditionnalités des deux initiatives PPTE (initiale et renforcée) permettra de suivre ensuite l’évolution de son application en Bolivie.

II – LES MÉCANISMES DE L’INITIATIVE PPTE : DIFFÉRENCES ENTRE L’INITIATIVE PPTE INITIALE ET L’INITIATIVE PPTE RENFORCÉE[5]

A – VERSION INITIALE DE L’INITIATIVE PPTE

1 – Conditions d’égibilité à l’initiative PPTE (version initiale)

Un pays doit satisfaire un ensemble de critères pour être éligible à cette assistance.

Il doit spécifiquement :

  • Etre éligible pour recevoir une assistance à titre concessionnel du FMI (FRPC – Facilité pour la Réduction de la Pauvreté et la Croissance)[6] ou de la Banque mondiale (Association Internationale de Développement  – AID) ;
  • Avoir entrepris des programmes de réformes et de saine politiques économiques avec l’appui du FMI et de la Banque mondiale avant septembre 1998 (clause d’extinction) ;
  • Faire face à une dette insoutenable après l’application des mécanismes traditionnels d’allègement (c’est-à-dire après l’application des termes de Naples, soit une réduction de 67 % de la Valeur Actuelle Nette de la dette éligible au Club de Paris).

La soutenabilité de la dette est la capacité d’un pays à faire face à ses obligations sans rééchelonnement ni accumulation d’arriérés dans le futur. Concrètement, dans la version initiale de l’initiative PPTE, la soutenabilité de la dette est définie au cas par cas. La dette d’un pays est considérée comme soutenable si :

  • Le ratio (1) « valeur actuelle nette de la dette / exportations de biens et de services » se situe entre 200 et 250 % ;
  • Le ratio (2) « service de la dette / exportations de biens et services » se situe entre 20 et 25 % ;
  • Pour les pays très ouverts, un ratio « valeur actuelle nette de la dette / exportations de biens et services » inférieur à 200 % pourra être recommandé au point d’achèvement. Pour cela, le pays doit satisfaire deux critères au point de décision : avoir un ratio « exportations de biens et services / PIB » d’au moins 40 % et faire des efforts fiscaux, c’est-à-dire avoir un ratio « recettes fiscales / PIB » d’au moins 20 %. Pour les pays remplissant ces conditions, le ratio objectif « VAN de la dette/exportations » sera calculé de manière à obtenir un ratio « VAN de la dette / recettes budgétaires » (ratio 3) de 280 %.

2 – Le déroulement de l’Initiative PPTE (version initiale)

L’application de l’Initiative PPTE se déroule en deux phases, chacune suivie par un point (décision et achèvement) au cours desquels une évaluation de la soutenabilité de la dette est effectuée. Chaque phase est censée durer trois ans, mais au cas par cas, des aménagements peuvent être apportés.

  • Première phase (période probatoire)

Le pays doit appliquer pendant trois ans des programmes d’ajustement structurel avec le soutien de la Banque mondiale et du FMI. Il reçoit une assistance à titre concessionnel des créanciers multilatéraux. Les créanciers bilatéraux du Club de Paris accordent une réduction du service de la dette basée sur les termes de Naples (réduction de 67 % de la VAN), et les créanciers bilatéraux non membres du Club de Paris doivent accorder des réductions équivalentes. Le ratio (ratio 1) à atteindre au point d’achèvement (entre 200 et 250 %) est fixé au point de décision.

  • Fin de la première phase : point de décision

Il s’agit d’évaluer la soutenabilité de la dette (étude des ratios 1, 2 et 3), et en particulier de déterminer si une nouvelle opération de réduction de dette suivant les termes de Naples portant sur l’encours (67 % de la VAN) de la part des créanciers du Club de Paris, complétée par une action au moins aussi favorable de la part des créanciers bilatéraux non membres du Club de Paris, est suffisante pour rendre la dette soutenable.

Trois situations sont envisageables :

  • Si la dette est soutenable après réduction de dette, le pays n’est pas éligible ;
  • Si la dette du pays reste insoutenable malgré l’application des termes de Naples, le pays entre dans la deuxième phase. Les objectifs à atteindre en termes de ratio de soutenabilité au point d’achèvement sont fixés à ce stade ;
  • Si un doute existe quant à la soutenabilité de la dette, des réductions supplémentaires sont appliquées.
  • Deuxième phase (période intermédiaire)

 Lorsqu’un pays est éligible, il doit mettre en place des programmes de réformes économiques pendant trois ans. Toutefois, cette période peut être plus courte si, grâce aux réformes, les performances économiques s’améliorent rapidement. Au cours de cette deuxième phase, les créanciers fournissent des concours sous différentes formes.

  • Fin de la deuxième phase : point d’achèvement

Le ratio « VAN de la dette / exportations » à atteindre au point d’achèvement est fixé au point de décision. Les créanciers membres du Club de Paris proposent une réduction de la VAN du stock de la dette de 80 % (termes de Lyon). Les autres créanciers commerciaux et bilatéraux doivent entreprendre des actions au moins équivalentes. Les institutions multilatérales procèdent également à des réductions de la VAN de leurs créances de manière à assurer un traitement global et équitable pour tous les créanciers impliqués.

B – L’INITIATIVE PPTE II « RENFORCÉE »

Suite aux critiques formulées à l’égard de l’Initiative PPTE (« Jubilée 2000 »), les pays du G7 ont modifié l’Initiative PPTE lors du sommet à Cologne en juin 1999. Un  ensemble plus ambitieux d’objectifs a été assigné à l’Initiative renforcée :

  • Assurer une sortie définitive du cycle de rééchelonnement de la dette,
  • Promouvoir la croissance,
  • Libérer des ressources pour un surcroît de dépenses sociales (préalable essentiel à la mobilisation d’un large soutien de la communauté des bailleurs de fonds).

En ce qui concerne la mise en œuvre de l’Initiative PPTE renforcée, les ratios ont été assouplis, le pourcentage de réduction a été augmenté et la période nécessaire pour pouvoir bénéficier d’une réduction de dette a été réduite :

  • Assouplissement des ratios pris en considération pour déterminer la soutenabilité de la dette d’un pays
  • Le ratio cible « VAN / exportations », auparavant situé dans une fourchette de 200-250 % a été abaissé à 150 %. Cela permettra à la fois d’augmenter le volume de l’aide et le nombre de pays admis à bénéficier de l’Initiative. Selon le FMI, cette mesure devrait coûter sept milliards de dollars de plus (au point de décision, en VAN de 1998).
  • Pour les pays ouverts, le critère est désormais d’avoir un ratio « Exportations de biens et services / PIB » de 30 % au lieu de 40 %. Pour que les pays ouverts puissent bénéficier de l’Initiative, le ratio « Recettes fiscales / PIB » doit désormais être égal à 15 % au lieu de 20 %. Enfin, pour ces pays, le ratio cible « VAN de la dette / recettes budgétaires » a été abaissé de 280 % à 250 %. Selon le FMI, ces mesures devraient représenter un coût supplémentaire de trois milliards de dollars (en VAN de 1998).
  • Calcul de l’allègement de la dette au point de décision

Alors que dans la version initiale de l’Initiative PPTE, l’allègement de la dette était basé sur des projections (réalisées au point de décision) de la VAN de la dette et des exportations au point d’achèvement, l’allègement est désormais calculé au point de décision en fonction des dernières données disponibles sur la VAN de la dette et les exportations.

  • Augmentation du taux d’annulation des dettes bilatérales

 Le taux d’annulation de la dette contractée auprès des créanciers bilatéraux du Club de Paris est passé de 80 % à plus de 90 %.

Pour les PPTE non éligibles à l’Initiative, le taux de réduction désormais appliqué est de 67 %. Auparavant, selon les termes de Naples, il se situait entre 50 % et 67 % selon les pays.

  • Mise en place de points d’achèvement flottants

Désormais, les pays pourront bénéficier des réductions de dette dès qu’ils appliquent des politiques économiques appropriées et que leurs performances correspondent à la trajectoire prévue.

  • Apport d’une aide au cours de la période intermédiaire

Alors qu’il est prévu que les réductions de dette aient lieu au point d’achèvement, les créanciers bilatéraux et multilatéraux pourront fournir une assistance au cours de la période intermédiaire. Les pays débiteurs pourront ainsi bénéficier plus rapidement d’une réduction de dette.

  • Resserrement des liens entre allègement de la dette, réduction de la pauvreté et application de politiques sociales pour les PPTE

Depuis l’adoption de l’Initiative PPTE renforcée, les réductions de dette obtenues grâce à l’application de l’Initiative PPTE doivent être intégrées à des efforts plus globaux de réduction de la pauvreté. Ces efforts sont coordonnés pour chaque pays au sein d’un Document de Stratégie pour la Réduction de la Pauvreté (DSRP) élaboré par le gouvernement qui doit être jugé complet et satisfaisant pour que l’annulation de la dette soit effective.

  • Apport de nouveaux financements à titre de dons ou de prêts à des conditions très douces

La Bolivie a été déclarée éligible aux initiatives PPTE I et II, et bénéficie actuellement de ces nouveaux financements dans la mise en œuvre du 3ème volet du programme PPTE.

III – LE DÉROULEMENT DU PROCESSUS : LE CAS DE LA BOLIVIE

A – PREMIERE ÉTAPE : INITIATIVE PPTE INITIALE (SEPTEMBRE 1997-SEPTEMBRE 1998)

En Septembre 1997, le FMI a décidé que la Bolivie était éligible pour l’allègement sous l’Initiative PPTE initiale à condition que le pays puisse prouver qu’il pouvait utiliser l’allègement de la dette « de façon raisonnable » (par le biais de réformes).

En effet, la Bolivie a rempli les trois critères d’admissibilité du programme initial de l’initiative PPTE :

  • En 1997, la valeur nette du ratio stock de la dette extérieure / exportation de la Bolivie est à peu près deux fois supérieure à 150 %,
  • Environ 63 % de la population est considérée comme pauvre et 38 % extrêmement pauvre,
  • La Bolivie a entrepris des programmes de réformes avec l’appui du FMI et de la Banque mondiale au cours des 15 dernières années.[7]

La Bolivie est l’un des quatre pays de l’hémisphère qui participent à la réduction accélérée de la dette extérieure des PPTE (avec le Guyana, le Mozambique et l’Ouganda). Elle a satisfait aux exigences de la première étape de ce programme en septembre 1998, un an après avoir atteint le stade de la prise de décision en septembre 1997.

Le montant total de l’allégement du service de la dette que lui ont consenti tous les créanciers au titre de l’Initiative a atteint approximativement 760 millions de dollars US (en valeur nominale), ce qui équivalait à une réduction de 448 millions de dollars US en valeur actualisée de sa dette extérieure de 1998, soit de plus de 13% de l’encours de sa dette.[8]

B – LES FLUX D’ALLÈGEMENT DE LA DETTE SOUS L’INITIATIVE PPTE RENFORCÉE  (FÉVRIER 2000-JUIN 2001)

A partir de septembre 1998, la Bolivie a bénéficié d’un arrangement de trois ans au titre de la Facilité pour la Réduction de la Pauvreté et la Croissance (FRPC) avec le Fonds Monétaire International. La troisième année de l’accord au titre de la FRPC a été approuvée par le FMI le 8 juin 2001. Les représentants des pays créanciers ont jugé que la Bolivie respectait les critères nécessaires et avait donc droit à un allègement de la dette supplémentaire dans le cadre du second volet « renforcé » du programme destiné aux PPTE. Après la mise en place de toutes les dispositions du programme, la Bolivie a bénéficié d’un allègement additionnel de 854 millions de dollars US en VAN de 1998, ce qui a ramené le pourcentage de sa dette extérieure de 110 % du PNB à environ 50 % au cours du premier semestre 2001.

 1 – Les créanciers multilatéraux ont dû fournir 68,6 % de l’aide totale assurée dans le cadre du deuxième volet du programme d’allégement de la dette des PPTE :

  • La BID, le plus important créancier, a assuré un allégement de 307 millions de dollars US (soit 36 % du total),
  • L’AID/BIRD (Banque mondiale) : 139,6 millions de dollars US (16,4 % du total),
  • Le FMI : 55,3 millions de dollars US (ou 6,5 % du total),
  • D’autres prêteurs multilatéraux – CAF, FONPLATA, FIDA, FONDS DE FIDUCIE, FONDS DE L’OPEP et NDF ont assumé le reste.

2 – Dans le cadre du second programme conçu à l’intention des PPTE, les créanciers bilatéraux et commerciaux ont fourni 268,4 millions de dollars US (soit 31,4 % du total de l’allégement accordé) :

Le Club de Paris en a assumé la part du lion, mais la Chine, Taïwan, le Brésil et les prêteurs commerciaux ont également apporté leur contribution.

À l’issue de ces deux programmes, la dette externe totale de la Bolivie en valeur actualisée nette a été évaluée à 4,2997 milliards de dollars US pour 2002.

L’allègement total de la dette sous les initiatives PPTE initiale et renforcée est cependant moins important que l’allègement négocié par la Bolivie au cours des sept cycles de négociation avec ses créditeurs du Club de Paris de 1986 à 1998. Pendant les deux premiers cycles, la Bolivie a obtenu un allègement temporaire par rééchelonnement du service de la dette avec des périodes de grâce de 4 à 5 ans.

Lors du troisième cycle en 1990, la Bolivie a reçu un allègement réel de la dette selon les termes de Toronto (un tiers du service de la dette antérieur à 1985 annulé) et a été le premier pays en-dehors de l’Afrique subsaharienne à recevoir ce traitement. Au cours des cycles suivants, la dette bilatérale bolivienne a été allégée par l’annulation en 1998 de 1 354 millions de dollars US.

 C – LE « DIALOGUE NATIONAL »  ET UNE CONDITIONNALITÉ : L’ÉLABORATION DU DSRP

L’initiative PPTE renforcée est conditionnée par l’élaboration d’un Document de Stratégie pour la Réduction de la Pauvreté (DSRP) : le gouvernement bolivien a décidé de réaliser ce DSRP par le biais d’un « Dialogue national ».

Le premier Dialogue national, intitulé « La Bolivie en marche vers le XXIème siècle » a eu lieu en 1997 et a marqué le début d’un nouveau processus participatif : il a réuni des représentants du pouvoir central, des principaux groupes organisés de la société civile et des partis politiques. Fin 2000, le deuxième Dialogue national « Croissance Économique et Lutte contre la Pauvreté » a fixé comme objectif de traiter les quatre piliers du programme de lutte contre la pauvreté : opportunité (croissance mieux distribuée), équité (amélioration des niveaux de vie des plus pauvres), institutionnalisation (efficacité de l’administration) et dignité (sortir du circuit de la drogue). Pour que ces objectifs soient atteints, la communauté internationale apportera un appui financier qui se traduira par un accès accru aux prêts concessionnels, à l’élaboration de stratégies de développement durable ou par des réformes approfondies des institutions et de la législation.

Sur les 90 millions de dollars US libérés par l’initiative PPTE renforcée, 70 % seront administrés par les autorités municipales, le reste étant du ressort des départements. Quant aux critères d’attribution, suivant les indicateurs de pauvreté, ils seront révisés tous les cinq ans.

En mars 2001, le gouvernement bolivien a publié le DSRP inspiré des conclusions des deux premiers Dialogues nationaux ; il a ensuite révisé la stratégie de réduction de la pauvreté de son DSRP en septembre 2003 et l’a présentée au groupe consultatif en octobre 2003, où elle a été accueillie favorablement.

Cette stratégie révisée est actuellement soumise à la société civile au travers du troisième Dialogue national (de décembre 2003 à avril 2004). C’est également sur la base du DSRP que seront établis les futurs programmes appuyés par la FRPC.

D – LE POINT SUR L’INITIATIVE « POST-PPTE » EN 2004 : L’APPUI DES PRINCIPAUX BAILLEURS DE FONDS MULTILATÉRAUX

1 – De « l’Accord de Confirmation » du FMI aux prêts concessionnels au titre de la FRPC (fonds fiduciaire FRPC-PPTE)[9]

La Bolivie a atteint son point de décision en novembre 2003 et a été déclarée admissible à un troisième volet PPTE (dénommé « Post-PPTE ») ; le 2 avril 2003 elle a conclu  avec le FMI un accord de confirmation (« Stand-by arrangement ») d’une durée d’un an, par lequel le FMI donne à la Bolivie l’assurance de pouvoir effectuer des achats (tirages) au compte des ressources générales jusqu’à concurrence d’un montant déterminé, sous réserve qu’elle respecte les modalités énoncées dans l’accord sous-jacent. Les tirages au titre d’un accord de crédit sont soumis à la politique des tranches de crédit. L’accord d’un montant de 118 millions de dollars est une solution temporaire préalable à la négociation de la FRPC. Conformément à cet accord, une première tranche de 59 millions de dollars a été décaissée immédiatement. Les deuxième et troisième tranches (de 15 millions de dollars chacune) ont été décaissées à la suite de la conclusion des première et deuxième revue du programme respectivement en juillet et octobre 2003. Lors de la conclusion de la deuxième revue, le FMI a déclaré que le suivi du programme était globalement satisfaisant, malgré l’ampleur du déficit budgétaire. Il s’est notamment déclaré satisfait du vote par le Congrès du nouveau code des impôts. La troisième revue pourrait être conclue en janvier ou février 2004.

Compte tenu de la gravité de la situation actuelle et des incertitudes politiques et sociales pesant sur l’ampleur du déficit en 2004, le FMI et les autorités boliviennes négocient actuellement une extension de l’actuel accord, avec une augmentation des financements de l’ordre de 30 millions de dollars (25 %), ce qui laisserait le temps au gouvernement de prendre les mesures nécessaires, concernant notamment la révision de la Loi sur les hydrocarbures et sa négociation avec les compagnies pétrolières, le référendum prévu en mars concernant la décision d’exporter ou non le gaz et enfin l’ajustement fiscal de 2004. Une FRPC pourrait alors être négociée mi-2004 pour prendre le relais de l’accord de confirmation et donner l’accès à des ressources concessionnelles à la Bolivie.

2 – La Bolivie éligible aux crédits de l’AID

La Banque mondiale estime qu’il n’est pas opportun d’adopter une attitude attentiste dans la période actuelle qu’elle considère comme décisive dans l’histoire bolivienne. Elle a élaboré une stratégie d’assistance pays (« Country Assistance Strategy » – CAS) pour les années 2004-2007 qui a été présentée au Conseil d’administration de la Banque mondiale en janvier 2004. Cette stratégie est découpée en deux phases, la première phase durant jusqu’à la tenue de l’Assemblée constituante prévue pour la fin 2004.

Pendant la première phase, la Banque mondiale apportera une aide financière importante et de l’assistance technique. Si la situation économique, sociale et politique, après la tenue de l’Assemblée constituante, parait viable et permet une action efficace de la Banque mondiale, celle-ci apportera, lors de la deuxième phase, une aide substantielle ayant pour objectif de réduire les inégalités et de favoriser les activités créatrices de revenus pour les populations pauvres. Si ces conditions n’étaient pas réunies, la Banque apporterait une aide plus modeste centrée uniquement sur les infrastructures de base et les secteurs sociaux.

D’autre part, le PIB par habitant estimé pour les prochaines années restera inférieur au seuil fixé par l’Association Internationale pour le Développement (AID). Ainsi, contrairement aux prévisions initiales, la Bolivie sera éligible aux crédits de l’AID jusqu’à la fin du cycle du programme PPTE actuel. Le pays bénéficiera également de prêts de la BIRD.

3 – Les programmes de prêts de la BID

Le programme de prêts de la Banque Interaméricaine de Développement (BID) pour 2003 a été composé de neuf prêts représentant 217 millions de dollars US. La Banque a approuvé plusieurs programmes en 2003, dont :

  • Un programme d’appui à la réforme fiscale ciblé sur la réforme du système
    des retraites d’un montant de 63 millions de dollars : l’objectif est de réduire de 5 % à 3,5 % du PIB le déficit budgétaire dû au financement des retraites,
  • Quatre programmes d’appui sectoriel autorisant un décaissement total de 73,5 millions de dollars,
  • Un programme destiné à renforcer la compétitivité de l’économie bolivienne, augmenté de 50 millions de dollars en décembre 2003 suite à la crise d’octobre (pour un montant total porté à 87 millions de dollars US).

 En 2004, la BID prévoit d’examiner huit nouveaux projets pour un montant total de 81 millions de dollars.[10]

La Bolivie bénéficie donc d’une assistance des créanciers multilatéraux –ainsi que des créanciers bilatéraux avec les Etats-Unis et plusieurs pays de l’Union Européenne- pendant la période « intermédiaire » de l’Initiative PPTE, même s’il est prévu que les réductions de dette aient lieu au point d’achèvement.

E – PROGRESSION DES INITIATIVES PPTE I, II ET « POST-PPTE » DEPUIS 1997

  InitiativePPTE initiale Initiative PPTE renforcée Initiative « Post PPTE »
1997(Septembre) Point de décision
1998(Septembre) Point d’achèvement
2000(Janvier) Présentation du DRSP intérimaire
2000(Février) Point de décision
2001(Juin) Point d’achèvement
2003(Novembre) Point de décision
2003(Octobre) Rapport d’avancement sur le DRSP finalisé et stratégie révisée
2003(Avril) Accord de confirmation conclu avec le FMI (expiration en avril 2004)
2004(Janvier-avril) DRSP actuellement soumis au Dialogue national
2004(Juin-juillet) FRPC qui prendra le relais de l’Accord de confirmation
2004-2007 Country Assistance Strategy (CAS) de la Banque mondiale


IV – L’INITIATIVE PPTE EN BOLIVIE : BILAN ET PERSPECTIVES FACE A L’AUGMENTATION DE LA DETTE EXTÉRIEURE

 A – L’EXPLOSION DU NIVEAU DE LA DETTE EXTÉRIEURE BOLIVIENNE EN 2003

Aujourd’hui, la dette extérieure bolivienne atteint des sommets historiques : près de 4,8 milliards de dollars US, un niveau jamais connu depuis dix ans. Elle correspond à un endettement de 578 dollars US par Bolivien pour un PIB / habitant inférieur à 900 dollars US. L’explosion de la dette externe, + 490 millions par rapport à 2002 (une augmentation de 11,4 %) provient essentiellement du financement du déficit budgétaire, qui s’est élevé à 8 % du PIB fin 2003.[11]

La loi de finances pour 2004, récemment adoptée et placée sous le signe de la rigueur et de l’austérité, ne laissera que peu de marge de manoeuvre au gouvernement, 89 % du budget étant consacrés à des dépenses de fonctionnement quasi incompressibles. Le recours à l’endettement externe se présente aujourd’hui comme la seule issue. En effet les emprunts d’Etat lancés sur le marché intérieur -qui ont d’ailleurs doublé en quatre ans- ont un coût élevé et contribueraient, s’ils devaient augmenter trop vite, à creuser les déficits des prochains budgets.

Cette hausse subite intervient après quatre années d’une baisse régulière que l’on attribue aux effets du premier programme PPTE d’allègement de la dette bolivienne. En effet, la mise en œuvre du programme PPTE a apporté à la Bolivie un fort allègement de sa dette extérieure, dont l’importance peut se mesurer au montant de l’allègement qu’elle compte recevoir une fois le programme complété. On prévoit que pour la période 2002-2048, l’allègement que recevra la Bolivie sous forme d’allègement traditionnel[12], allègement dans le cadre de PPTE I, PPTE II et le dénommé « Post-PPTE » approchera les 3 milliards de dollars US.

L’initiative PPTE établit bien un lien entre annulation de la dette et lutte contre la pauvreté : aujourd’hui l’initiative a-t-elle effectivement atteint ce double objectif et qu’en est-il de ses effets réels sur la situation économique et sociale du pays ?

B – FAIBLES RÉPERCUSSIONS DE L’INITIATIVE PPTE II SUR LA DETTE EXTÉRIEURE

Même si entre 1998, année pendant laquelle la Bolivie a commencé à bénéficier d’un allègement PPTE, et août 2002, l’allègement en valeur nominale a atteint les 390 millions de dollars US, la deuxième édition PPTE II ne contribue que faiblement à la diminution de la dette externe de la Bolivie.

En effet, dans le PPTE II, la Bolivie doit rembourser sa dette, mais celle-ci est réaffectée par les organisations et pays donneurs aux projets de développement mis en oeuvre par les municipalités boliviennes. Une partie de ces fonds sera en réalité consacrée à une aide budgétaire, mais bien insuffisante pour compenser l’augmentation de la dette externe. Les projections de la Banque mondiale montrent cependant que la dette externe reste « soutenable ». Ramenée en valeur présente, celle-ci ne représente que 32 % du PIB et le service de la dette, 19 % des exportations, un ratio finalement assez bas. En revanche l’évolution de la dette interne est inquiétante, en valeur actuelle (plus élevée que son montant nominal) elle représente 24,8 % du PIB et son service près de 21 % des revenus de l’Etat. La réforme du code des impôts dont l’application a été différée de quelques mois, ne devrait pas permettre au Trésor National d’engranger un supplément de recettes fiscales supérieur à 1% de PIB. La Bolivie restera donc encore dépendante, vraisemblablement pour plusieurs années, de l’aide extérieure qui représente environ 10 % du PIB et le tiers du budget.

C – LE RECOURS AUX DONS ET PRÊTS NON CONCESSIONNELS DANS LE CADRE DE L’INITIATIVE PPTE : UNE SOLUTION NÉCESSAIRE MAIS TEMPORAIRE

La complémentarité des ressources PPTE sans lesquelles les objectifs du programme seraient sévèrement limités est un aspect important à souligner. Si, en mettant en œuvre le programme, l’idée est que tous les PPTE doivent parvenir à résoudre réellement et définitivement le problème de leur dette extérieure, ils devront continuer à recevoir des ressources sous forme de donations pendant un certain temps. La viabilité fiscale est liée à l’évolution du déficit premier pour lequel il a été nécessaire de garantir la complémentarité de PPTE, essentiellement sous forme de donations, et réduire ainsi la nécessité de ces pays d’avoir recours à des prêts (intérieurs ou extérieurs) non concessionnels.

Un fait préoccupant pour la Bolivie est que ce pays est proche de sa « qualification » pour les fenêtres concessionnelles de la Banque mondiale et de la Banque Interaméricaine de Développement (BID) et, par conséquent, de certains créditeurs bilatéraux.

Il est prévu que, à partir de 2004, des fenêtres moins concessionnelles soient utilisées par la Banque mondiale et, à partir de 2007, par la BID. Cela implique que la Bolivie soit très bientôt obligée de commencer à capter des crédits sur le marché international, ce qui élèvera sans aucun doute les ratios de la dette à moyen terme.

La possibilité de prolonger son accès à ces ressources concessionnelles donnerait une base plus solide à une véritable solution du problème de la dette bolivienne, en attendant d’être en mesure d’exploiter ses seules ressources potentielles qui pourraient provenir de l’exportation du gaz naturel, actuellement évaluées à 500 millions de dollars.

Aujourd’hui cependant, les perspectives de commercialisation du gaz à l’extérieur s’éloignent : le client californien pressenti semble avoir trouvé d’autres fournisseurs et la question de l’exploitation du gaz devra, de toutes les manières, être soumis à un référendum dont l’issue est aujourd’hui incertaine. La Bolivie connaît donc des difficultés pour pénétrer les grands marchés à l’exportation. En conséquence, elle manque de devises pour acheter nombre d’importations essentielles, ce qui peut expliquer une partie importante de sa dette et contribuer à sa pauvreté généralisée.

Pour la Bolivie, la réduction de la dette peut donc faire partie d’une « solution » partielle et temporaire à apporter aux problèmes que posent les flux de capitaux Nord-Sud, mais elle n’est pas une solution en elle-même. Elle peut être utilisée comme un recours d’urgence, à défaut d’une véritable stratégie de plus vaste portée qui prendrait en compte les causes réelles du déficit budgétaire et qui engloberait, entre autres, les moyens de financement du développement et les possibilités d’expansion et de diversification des exportations.

 

CONCLUSION 

Parmi les critiques formulées à l’encontre de l’Initiative PPTE, il semblerait que l’approche purement macro-économique de l’initiative ne permette pas de prendre en compte les critères sociaux et environnementaux qui devraient être utilisés pour évaluer le niveau de soutenabilité de la dette. En effet, certains pays peuvent afficher des résultats macro-économiques qui ne reflètent pas les carences sociales de leur politique (carences révélées par des indicateurs de développement humain ou de pauvreté tels que ceux du PNUD – Programme des Nations Unies pour le Développement). L’objectif unique des réformes économiques ne doit plus être le paiement de la dette, mais la satisfaction des besoins vitaux des populations.

Sur ce plan, certaines institutions et ONG considèrent justement que malgré la mise en place de ces initiatives, la politique de réduction de la pauvreté en Bolivie est un échec.[13] Selon le Rapport du PNUD sur le développement humain en Bolivie paru en 2002[14], l’Etat bolivien est appauvri, et ce malgré les réformes institutionnelles et l’appui financier raisonnable reçu des partenaires internationaux.

D’après le CEDLA (Centro de Estudios para el Desarrollo Laboral y Agrario) de La Paz, la mise en œuvre pendant 17 années consécutives de programmes d’ajustement structurel visant essentiellement à stabiliser les prix n’a eu aucune répercussion sensible en Bolivie.

La croissance du PIB a été modérée et les résultats obtenus sur le plan social ont été médiocres en raison de l’accroissement des inégalités et de la concentration des revenus entre les mains d’une minorité ; les conditions précaires de travail sans droit à la sécurité sociale ont favorisé une faible productivité et offert peu de possibilités de se lancer dans une activité économique individuelle pour 70 % de la population urbaine.

De nombreuses institutions, dont le CEDLA, considèrent donc que les programmes d’ajustement structurel sont responsables de l’appauvrissement de la Bolivie. Selon le CEDLA, l’élaboration des DRSP n’y change rien et est plutôt l’aveu que les programmes d’ajustement structurel ont eu un impact négatif sur le secteur social en général. D’autre part, malgré les mesures d’allègement accordées par un grand nombre de créanciers, le montant de la dette bolivienne a augmenté en valeur réelle entre 1981 et 2003, passant de 2,6 milliards à 4,8 milliards de dollars US, allant de pair avec un chômage massif et un recul sensible des échanges.

Ces prises de position s’opposent à celle de la Banque mondiale : celle-ci part du principe que sa mission est de réduire la pauvreté et estime qu’un grand fossé existe entre son discours et celui des partisans des Droits de l’Homme. Des divergences de vues considérables persistent au sujet du lien entre les effets des politiques d’ajustement structurel et de la dette extérieure, d’une part, et l’attention inexistante ou insuffisante accordée aux droits économiques, sociaux et culturels dans les pays en développement et l’incapacité de les promouvoir et de les protéger, d’autre part. Les emprunteurs mettent en avant leur niveau d’endettement élevé, le service de la dette et les programmes d’ajustement structurel imposés par les prêteurs tandis que ces derniers mettent en cause les mauvaises politiques, la mauvaise gouvernance ou la mauvaise gestion des affaires publiques, la corruption et l’impunité dans les PPTE.

Le Président de la Banque mondiale Mr James D. Wolfensohn[15] a récemment reconnu que l’objectif d’une réduction de moitié de la pauvreté d’ici 2015 est compromis et n’a aucune chance d’être atteint à moins que les pays riches n’augmentent leurs contributions et n’améliorent la coordination de leurs activités. Un grand fossé sépare encore les promesses faites par le Groupe des huit pays les plus industrialisés (G-8) au Sommet qui s’est tenu au Canada début 2002 et les estimations « irréalistes » formulées par la Banque mondiale et le FMI, qui justifient les allégations des ONG selon lesquelles les interventions de ces deux organismes dans le processus d’allégement de la dette ont jusqu’à présent été déplorables.[16]

Pourtant, la mise en pratique récente de l’initiative PPTE, le manque de recul et les derniers bouleversements politiques et sociaux peuvent rendre difficile la réalisation d’un bilan objectif de l’initiative d’allègement de la dette en Bolivie. De façon générale, peut-on imputer le manque d’amélioration dans les domaines économique et social aux répercussions des seuls programmes d’ajustement structurel mis en place depuis une vingtaine d’année pour réduire l’endettement du pays ? Ne faudrait-il pas nuancer la corrélation entre réduction de la pauvreté et croissance économique ou celle entre ajustements structurels et réduction de la pauvreté ?

D’autre part, en ajoutant des conditions de lutte contre la pauvreté à leurs programmes d’ajustement, le FMI  et la Banque mondiale ne conduisent-ils pas les PPTE –et plus particulièrement la Bolivie- dans une impasse en leur imposant des objectifs inconciliables à court terme ?

BIBLIOGRAPHIE

  • Rapports

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Bougouin Anne-Sophie & Raffinot Marc – ACDE & Université Paris IX Dauphine (EURISCO), « L’initiative PPTE et la lutte contre la pauvreté », novembre 2001

Comité du Développement du FMI – Comité Ministériel Conjoint des Conseils des Gouverneurs de la Banque et du Fonds sur le transfert de ressources réelles aux pays en développement, « Initiative en faveur des Pays Pauvres Très Endettés (PPTE) : rapport d’avancement », FMI, 12 septembre 2003

Commission des Droits de l’Homme des Nations Unies – Conseil économique et social, « Droits économiques, sociaux et culturels », 23 octobre 2002

FIDA – Fonds International de Développement Agricole – Conseil d’Administration,  « Participation du FIDA à l’Initiative renforcée pour la réduction de la dette des Pays Pauvres Très Endettés (PPTE) », 9 août 2000

IMF – Western Hemisphere Department, “Bolivia : second review under the stand-by arrangement and request for waiver of applicability and modification of performance criteria”, IMF Country Report N°04-5, January 2004

The World Bank, “Global Development Finance – Striving for stability in development finance”, Analysis and Statistical Appendix 2003, April 2, 2003

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Bulletin du PRC PPTE et du PRC CEP, « Stratégie de Financement du Développement », in Debt Relief International, N°17 – 3ème trimestre 2003

  • Articles

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Cavero Uriona Ramiro, Requena P. Juan Carlos, Núñez Juan Carlos, Eyben Rosalind et Lewis Wayne, « Le DSRP en Bolivie : 5 points de vue » in Finances & Développement, juin 2002

Gupta Sanjeev, Plant Mark, Dorsey Thomas et Clements Benedict, « La FRPC répond-t-elle aux attentes ? » in Finances & Développement, juin 2002

L’écho des CSLP, « État d’avancement de l’I-PPTE renforcée », Lettre d’information du Ministère des Affaires Etrangères sur le Projet d’Appui à l’élaboration et à la mise en œuvre des cadres stratégiques de lutte contre la pauvreté, Numéro 7, octobre-décembre 2003

Lévêque Frédéric, « La dette illégitime de la Bolivie » in Revue du CADTM France (Comité pour l’Annulation de la Dette du Tiers Monde), 9 février 2004

Millet Damien, « L’initiative PPTE : entre illusion et arnaque » in Revue du CADTM France (Comité pour l’Annulation de la Dette du Tiers Monde), 30 novembre 2003

Toussaint Eric, « Briser la spirale infernale de la dette » in Le Monde Diplomatique, septembre 1999

Vilanova Juan Carlos et Martin Matthew, « Le Club de Paris » in Debt Relief International, Londres 2001

  • Sites internet

Banque mondiale :
http://www.worldbank.org/hipc/french/french.html

BID :
http://www.iadb.org/

Club de Paris :
http://www.clubdeparis.org/ 

Dette & Développement – Plate-forme d’information et d’action sur la dette des pays du Sud
http://www.dette2000.org/

  • Sites internet

DREE (Mission Economique de la Bolivie) :
http://www.dree.org/bolivie/

FMI :
http://www.imf.org/


[1] Cf. article de Damien Millet, « L’initiative PPTE : entre illusion et arnaque » in Revue du CADTM France (Comité pour l’Annulation de la Dette du Tiers Monde), 30 novembre 2003

[2] Rapport de Anne-Sophie Bougouin & Marc Raffinot – ACDE & Université Paris IX Dauphine (EURISCO), « L’initiative PPTE et la lutte contre la pauvreté », novembre 2001, pp 2-3

[3] La valeur actualisée nette de la dette rend compte de son degré de concessionnalité. Elle est égale à la somme de toutes les obligations futures au titre du service de la dette existante (principal et intérêts), à laquelle on applique un taux d’actualisation égal au taux d’intérêt du marché. Lorsqu’un prêt est assorti d’un taux d’intérêt inférieur à celui du marché, la VAN de la dette qui en résulte est inférieure à sa valeur nominale, l’écart représentant l’élément de don.

[5] Cf. annexe « schéma du mécanisme PPTE I et II » à la fin de ce dossier p 33

[6] Le but des concours au titre de cette facilité est de soutenir des programmes d’ajustement afin d’améliorer sensiblement et durablement la situation de la balance des paiements et de favoriser une croissance durable qui entraîne une hausse du niveau de vie et un recul de la pauvreté. Les prêts sont décaissés dans le cadre d’accords triennaux, sous réserve du respect de critères de réalisation et de l’achèvement des revues périodiques du déroulement du programme. Les prêts sont assortis d’un taux d’intérêt annuel de 0,5 % et ont une durée de 10 ans, avec un différé de remboursement de 5 ans et demi.

[7] Lykke E. Andersen and Osvaldo Nina, “The HIPC Initiative in Bolivia” in Canadian Journal of Development Studies, Volume XXII, N°2, 2001, pp 353-354

[8] FMI 1999

[9] Le fonds fiduciaire FRPC-PPTE a été créé pour bonifier les taux d’intérêt des prêts FRPC pendant la période 2002-2005 et pour financer des allègements de dette dans le cadre de l’Initiative PPTE. Les ressources du fonds fiduciaire FRPC-PPTE se composent des dépôts et des contributions sous forme de dons provenant de 93 pays membres et des contributions du FMI. La contribution du FMI provient pour l’essentiel des revenus de placement du produit net des ventes d’or hors marché effectuées en 1999-2000.

[10] Rapport de présentation du « Contrat de désendettement et de développement Bolivie – Aide budgétaire », Ministère des Affaires Etrangères – Département DCT, Décembre 2003, pp 7-8

[11] Cf. article de la Mission Economique de La Paz, « Bolivie : le déficit budgétaire provoque une augmentation de la dette publique », 17 décembre 2003

[12] Allègement accordé au pays selon les termes de Naples, c’est-à-dire une annulation de 67 % de la dette éligible avant PPTE I

[13] Cf. article de la Mission Economique de La Paz, « Bolivie : Le programme économique présenté par le Président Mesa », 16 février 2004

[14] Programme des Nations Unies pour le Développement (PNUD), « Bolivia – Human Development Report 2002 – Summary », La Paz, mars 2002, p. 16

[15] Déclaration faite le 24 septembre 2002 à l’agence de presse Reuter à Nashville (Tennessee) avant la réunion annuelle des actionnaires de la Banque et du FMI

[16] Commission des Droits de l’Homme des Nations Unies – Conseil économique et social, « Droits économiques, sociaux et culturels », 23 octobre 2002, pp. 17-18

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LA CRISE DU MODÈLE FRANÇAIS – Marianne et l’Amérique Latine, Culture, Politique et Identité


Dans « La crise du modèle français, Marianne et l’Amérique latine – Culture, politique et identité » publié en 2000 (Presses Universitaires de Rennes), Denis Rolland propose d’étudier l’histoire -politique et culturelle- des relations entre la France et l’Amérique latine à la fin du XIX et début du XX siècles, après l’héritage des valeurs universalistes de la Révolution Française et des idées des Lumières.

Il examine dans une première partie l’évolution d’une référence à un modèle étranger à partir d’une double perception : celle de la France et celle de l’Amérique latine. Les trois parties suivantes illustrent les mécanismes de l’éloignement progressif autour de la première guerre mondiale et la période de déclin dans les relations de l’Amérique latine avec la France à partir de la Deuxième Guerre mondiale, où l’influence et les intérêts français disparaissent peu à peu du continent.

Dans l’introduction, l’auteur signale qu’avant la fin de la première moitié du XIX siècle et jusqu’au début du siècle suivant, la France est omniprésente en Amérique latine ; la deuxième moitié du dix-neuvième siècle marque tout particulièrement l’apogée du regard et de la volonté d’imitation –ou de rejet- des élites latino-américaines vers la France. On peut souligner le développement d’un parallèle historique entre la France en Amérique latine du XIX siècle, dont se détachent quatre principaux courants d’opinion :

–          La phase des indépendances hispano-américaines qui correspond à celle de la Révolution française : de 1808 à 1810, on passe d’un régime absolutiste à la proclamation par tous les pays hispaniques de la souveraineté nationale comme principe de légitimité et vers 1812-1813, les références politiques modernes se sont imposées dans le monde hispanique,

–          La phase doctrinaire en Amérique qui concorde avec la Monarchie de Juillet,

–          La vague d’aspiration au suffrage universel et à la démocratisation des institutions,

–          La phase majeure qui correspond au positivisme dont l’influence a été forte au nord (Mexique, Venezuela) et au sud (Rio de la Plata).

Outre l’héritage de chronologies concordantes, l’influence culturelle française sur les plans artistique, linguistique et littéraire a un rôle structurant pour les élites latino-américaines. La présence culturelle française en Amérique latine est relayée par une présence économique dynamique et surtout financière remarquables ; un bilan positif qu’il faut cependant nuancer : si les investissements financiers français vont croissants, ils sont inégalement répartis de l’Argentine au Mexique et sont soumis aux fluctuations des économies latino-américaines.

En revanche, la présence humaine française en Amérique latine -démographiquement peu dynamique et peu renouvelée dès le tournant du XIX siècle- ne suffit pas à définir un modèle français. Un modèle d’ailleurs considéré par les élites politiques culturelles et économiques de la France comme « dominant et officiel, républicain, cristallisé autour des principes de 1789 ».

Si depuis la fin du XVIII siècle et dans la seconde moitié du XIX siècle, le modèle et l’image modernes de la France se sont progressivement constitués, le sens de ces représentations de la France évolue au début du XX siècle pour amorcer une diminution durable : les principaux facteurs explicatifs de ce phénomène d’éloignement sont  internes à l’Amérique latine (évolution de la perception de la France et déclin de la présence française) et externes aux relations France-Amérique latine, avec notamment la concurrence politique et économique de modèles étrangers.

 *********************

Parmi les premiers facteurs d’éloignement du modèle français en Amérique latine, on peut signaler la nouvelle réflexion sur l’identité des logiques politiques latino-américaines, en décalage avec la France idéalisée et mythifiée d’après la période des indépendances (1810-1825) et de la « longue attente » (1825-1850). Au début du XX siècle, les politiques requièrent moins l’utilisation de références culturelles extérieures employées lors de la construction des nations et de l’élaboration de leur identité ; les stratégies identitaires empruntent d’autres voies. De plus, les dirigeants latino-américains choisissent de ne pas respecter les constitutions inspirées de modèles européens. Le rapport de modèle évolue alors progressivement vers une relation amoindrie « d’influence ».

Quant à l’évolution de la perception de la France en Amérique latine par le biais de la formation et de l’enseignement sur place, la référence à la France se vide de son contenu conceptuel : la France n’alimente pas de façon suffisante les formations primaire, secondaire et supérieure des nouvelles élites latino-américaines. De plus, l’enseignement catholique pratiqué en Amérique latine (principalement par les congrégations) constitue pour le modèle français un vecteur ambigu dans la mesure où il critique la Révolution et reconnaît plutôt les valeurs héritées de l’Ancien régime. Cet enseignement contribue à la survivance de la représentation des « deux France » : nouvelle culture d’Etat et société traditionnelle à laquelle appartient l’Eglise. Au début du XX siècle, entre les deux guerres, l’Amérique latine connaît un mouvement de laïcisation de l’enseignement qui alourdit encore la menace sur ce pôle de culture francophile.

Le rôle politique et économique de la Première Guerre Mondiale dans la régression de la perception française des latino-américains est primordial : la guerre porte en effet atteinte aux représentations et à la puissance économique de l’Europe et de la France en Amérique latine et montre les premiers signes du déclin, même si elle constitue un évènement militaire et politique n’atteignant que de loin le continent américain et si dans l’ensemble les manifestations de soutien pour la France sont nombreuses. Elle marque une première étape du phénomène d’américanisation en France (cinéma, musique) et l’extension à une dimension mondiale de la puissance militaire des Etats-Unis et introduit un nouveau facteur de concurrence. L’Europe apparaît dorénavant inapte à gérer ses conflits autrement que par des voies militaires et le modèle républicain français semble mis en cause par la guerre.

Vers les années 1940, le décalage s’accentue entre la représentation latino-américaine de la culture française et la représentation de la politique : le parlementarisme mis en œuvre est de moins en moins compris et l’évolution politique de la France déçoit : en effet, certains groupes latino-américains n’approuvent pas les choix politiques neutralistes du Front Populaire dans la guerre civile espagnole.

Sur le plan de la perception des élites françaises par les latino-américains, les critiques se multiplient contre le sentiment de supériorité des intellectuels et diplomates français basé sur le poids de la littérature et de la culture françaises avant la Première Guerre mondiale, leur manque de connaissance de l’Amérique latine (perçue par eux comme un continent neuf peuplé d’Indiens) et l’asymétrie des relations en résultant. Après la Première Guerre Mondiale, la déception inspirée par le fonctionnement européocentré de la SDN illustre et renforce les distances prises par l’Amérique latine à l’égard de l’Europe ; le fait pour la France de participer à un projet global européen est également critiqué en Amérique latine.

A partir des années 1920-1930, la diffusion de l’idée de la décadence de la France est accentuée par la critique du rationalisme progressiste de certains auteurs et intellectuels : l’image de la France est de moins en moins associée à celle de la Révolution. Pendant l’entre-deux guerres, les idées anti-républicaines du fondateur du quotidien « L’Action française » (Maurras) contribuent également à véhiculer un certain préjugé anti-français chez les élites latino-américaines conservatrices et catholiques et peut constituer une matrice pour la gestation d’un autre modèle de la France.

L’ascendant français diminue également étant donné qu’avec la Première Guerre mondiale, la présence économique française en Amérique latine connaît un recul inégal et brutal et elle n’est pas relayée par une présence française dynamique. Avec ce recul de l’investissement français, des points de contact entre élites économiques et politiques latino-américaines et françaises disparaissent.

Parmi les facteurs externes au déclin de la présence française en Amérique latine, la concurrence de modèles étrangers, notamment celle de l’Allemagne et des Etats-Unis, contribue à modifier la perception et l’image de la France en Amérique latine : en effet, l’Allemagne –dont l’influence est ancienne- renforce sa présence militaire et économique (développement des transports aériens notamment), appuyée sur des colonies nombreuses et accrues durant le premier quart de siècle. Elle séduit aussi de par son modèle autoritaire fasciste puis nazi, tout comme les régimes anti-démocratiques mis en place en Europe par Salazar, Mussolini puis Franco. D’autre part, l’activité diplomatique, les missions militaires et la propagande anti-française de l’Allemagne renforcent le déclin du rayonnement du modèle français.

Mais ce sont surtout les Etats-Unis qui, à partir de la première guerre mondiale et avec la doctrine panaméricaine de Monroe, voient leur influence progresser en Amérique latine : les Etats-Unis prennent plus de la moitié du commerce latino-américain en 1916, de multiples lignes de navigation sont créées, les banques nord-américaines multiplient leurs succursales, le nombre de consulats est doublé. Des fonds sont créés et permettent d’attribuer des bourses importantes aux étudiants latino-américains dans les grandes écoles nord-américaines, l’accès à la littérature espagnole et portugaise est facilité (diffusion de livres classiques) ; les liens culturels sont aussi renforcés par la création d’instituts (1925), d’une Division des relations culturelles mise en place par le Secrétariat d’Etat (1938), l’administration de l’Education met sur pied une Division des relations éducatives interaméricaines. Au début de la guerre, la Présidence nord-américaine se dote d’un Bureau de la Coordination interaméricaine (1940) dont l’action est relayée en Amérique latine par des comités et sous-comités. Un travail de propagande nord-américaine commence entre autres par le biais du cinéma, de la presse, du rôle des organismes de l’Union panaméricaine, des conférences interaméricaines. L’influence des Etats-Unis s’impose également sur le plan linguistique : l’enseignement de l’anglais s‘est largement développé depuis le début du siècle et se diffuse de plus en plus profondément au sein des élites économiques, politiques et sociales : alors qu’il est de plus en plus difficile de se procurer les livres français, les ouvrages nord-américains sont déversés en abondance sur le marché latino-américain. Le cinéma nord-américain participe également à la diffusion de la langue anglaise auprès d’une classe moyenne émergente, alors que la distribution et la diffusion des films français sont mal gérées et n’atteignent plus leur cible. Quant à la radio, elle est venue tard en France, est l’une des moins audibles et est également moins bien reçue que les émissions en provenance des radios étrangères, notamment des radios nord-américaines.

L’auteur mentionne les influences moindres du modèle universaliste léniniste -qui ne se diffuse qu’assez lentement en Amérique latine et sans directement affecter l’influence du modèle français, puisque davantage culturel que révolutionnaire-, et du modèle italien, qui ne projette pas de modèle avant l’instauration du fascisme, même si les transferts de population sont denses jusqu’à la Première Guerre mondiale.

La France de la Troisième République ne réagit que très tard face à l’expansion et à l’influence grandissante des autres modèles européens et nord-américain en Amérique latine et montre de cette façon son manque d’intérêt pour le continent. La conscience de l’importance de la diffusion culturelle, de la propagande et des nouveaux moyens de communication ne s’impose donc que très tard en France même si finalement apparaît l’idée d’une intervention gouvernementale en matière culturelle : on notera la création du bureau des Ecoles et des œuvres françaises à l’étranger au Ministère des Affaires étrangères en 1910 ; il devient le « service des Œuvres françaises à l’étranger » en 1920 et est chargé de toutes les questions concernant « l’expansion intellectuelle de la France au dehors ». La Première Guerre mondiale voit naître un Office de relations publiques et de propagande (1915) appelé « Maison de la presse » (rebaptisée « Commissariat général de l’information et de la propagande sous Clemenceau). La deuxième structure administrative de soutien à l’action culturelle à l’étranger est « l’Association française d’expansion et d’échanges artistiques » créée en 1922. Cependant, par rapport à l’ensemble des activités de l’AFAA jusqu’à la guerre, l’Amérique latine apparaît comme une préoccupation tardive et malgré la création de ces institutions, il faut insister sur le fait que l’Amérique latine est loin du centre des préoccupations françaises.

Même si la Seconde Guerre mondiale n’affecte pas notablement l’imaginaire de la France –cette image étant surtout culturelle- elle est considérée en Europe comme une défaite morale par les latino-américains et les responsables politiques déclarent leur neutralité. La « Drôle de guerre » renforce la solidarité américaine face à l’Europe divisée et la conférence panaméricaine réunie à Panama envisage les mesures de protection à prendre vis-à-vis des possessions coloniales de l’Europe sur le continent. La guerre renforce donc cet aspect inconfortable des relations de la France avec l’Amérique latine. Elle affecte aussi les échanges économiques entre la France et l’Amérique latine et les Etats-Unis profitent de l’impossibilité de la France à fournir les produits demandés par l’Amérique latine pour s’imposer.

En ce qui concerne la perception de la position politique de la France au début de la guerre, une partie de l’opinion latino-américaine est déçue par l’attentisme français face à l’écrasement de la Pologne ; pour l’opinion latino-américaine favorable aux démocraties, une remise en cause de la revendication aux principes de la Révolution conduit l’Amérique latine vers une autonomie accrue, d’autant plus que le régime de Vichy romps avec ce modèle issu de la Révolution. La renonciation brutale du gouvernement de Vichy aux valeurs républicaines introduit la seule rupture notable dans l’histoire du modèle français au XX siècle ; dans le long terme, cette rupture sera considérée comme un accident de conjoncture.

L’image de la France de l’Armistice déçoit de nouveau en Amérique latine : elle symbolise le caractère non permanent des rapports de puissance entre les nations et révèle sa faiblesse au fur et à mesure que la collaboration s’affirme. Jusqu’en 1941, on distingue la réaction prudente, attentiste, modérée et rarement critique des gouvernements et celle de l’opinion urbaine « informée » plus critique ; cette partie de la population ainsi qu’une large part des intellectuels latino-américains n’acceptent ou ne comprennent pas l’abandon de la devise révolutionnaire ni certaines mesures politiques « fascisantes » prises par le gouvernement de Vichy. Il faut faire exception cependant du courant plus conservateur de l’Estado Novo au Brésil qui exprime un temps une certaine sympathie à l’égard de Vichy et utilise la France comme argument concurrentiel face aux Etats-Unis : en matière de politique européenne, le Brésil s’aligne sur la politique de Washington et la France est transférée d’un premier plan à un plan très secondaire utilitaire.

Si Vichy est considéré comme un modèle provisoire déstructuré de la France, la France libre s’inscrit au contraire dans une continuité par rapport à l’image traditionnelle de la France en Amérique latine. Après la Seconde Guerre mondiale, le développement apparent des relations culturelles entre l’Amérique latine et la France peut être interprété comme le corollaire de trois phénomènes complémentaires : un processus de polarisation, un autre de purification relayés par une évolution institutionnelle. Le rôle de polarisation est celui de la France libre : la mise en place d’un mouvement français libre actif –associant des Latino-américains- est à l’origine d’un net regain d’intérêt pour la France. La perception de l’antagonisme Vichy/France libre remplit une fonction de purification des représentations ; l’apparent développement ultérieur des relations culturelles franco-latino-américaines est lié à l’introduction d’une image traditionnelle réinventée de l’imaginaire de la France : cette image perd un support (Troisième République puis Vichy) et trouve celui renouvelé de la France de la Résistance.

Enfin, la mise en place d’institutions contribue également à l’apparent développement des relations franco-latino-américaines et permet de fixer certaines évolutions constatées avant la guerre : création de la « direction générale des relations culturelles, scientifiques et techniques » (DGRCST) en 1945, d’instituts français et de sociétés présidées par des personnalités ayant œuvré en faveur de la France résistante (telles la « Sociedad Amigos de Francia » au Mexique en 1947), des statues sont érigées en Amérique latine (œuvres de Bourdelle, Carrier-Belleuse, Charpentier, Daumas, Rodin…) et à Paris (héros de l’Indépendance et de la formation des Etats et représentants du domaine culturel latino-américain).

CONCLUSION

L’auteur a souhaité apporter quelques éléments de réflexion pour s’intéresser non pas aux relations diplomatiques officielles entre la France et l’Amérique latine, mais à l’évolution de la France –de son modèle et de sa perception- dans la construction latino-américaine ; l’objet de son étude consiste davantage à étudier l’évolution des représentations du legs français en Amérique latine qu’à l’étude de son modèle. On peut justement se poser la question de savoir ce qu’il en est du modèle de la France et de l’Europe aujourd’hui.

Denis Rolland affirme qu’à partir de 1945, économiquement et culturellement, l’Amérique latine s’est encore un peu plus éloignée de l’Europe et d’autres modèles s’imposent très visiblement après la seconde guerre mondiale. D’après Carlos Fuentes (« L’Amérique latine en mal d’Europe » – Le Monde Diplomatique, novembre 2003) : « En obtenant son indépendance au début du XIX siècle et en coupant tous les liens qui la rattachaient à l’Europe, l’Amérique latine a vu plusieurs fois ses habitants devenir victimes du nouveau pouvoir hégémonique : les Etats-Unis ». André Siegfried –plusieurs fois cité dans l’ouvrage- remarquait au seuil des années soixante, en pensant aux Etats-Unis « qu’il se pourrait que, dès aujourd’hui, le centre de gravité de l’Occident ne soit plus en Europe ».

Pourtant, après plusieurs décennies perdues dans le développement des relations entre l’Europe et l’Amérique latine, les années soixante-dix puis quatre-vingt-dix ont apporté l’espoir d’un renouveau : à partir de 1974 se créent les Conférences interparlementaires, parlement latino-américain/parlement européen. Le « dialogue de San José » s’institutionnalise avec les pays d’Amérique latine en 1984 et, peu après, un mécanisme similaire s’instaure avec les pays andins. Le dialogue entre la Communauté européenne et le Groupe de Rio commence en 1987 et s’institutionnalise en 1990 et les institutions communautaires développent les accords de coopération et d’aides économiques envers les pays d’Amérique latine. En 1999, Européens et Latino-américains fixent à Rio des objectifs ambitieux pour établir une relation stratégique qui inclut à la fois l’économie et la politique.

Les Etats-Unis proposent aux pays latino-américains une autre alliance stratégique : contrairement aux propositions européennes, celle-ci adopte clairement les échanges économiques comme instrument principal. Dès 1990, le Président George Bush senior expose son « initiative pour les Amériques » avec pour objectif la création d’une zone de libre-échange sur l’ensemble du continent, de l’Alaska à la Terre de Feu, initiative concrétisée par l’ALENA en 1994. George Bush Junior manifeste un intérêt tout particulier pour l’Amérique latine et donne un nouvel élan à la ZLEA en 2001 (date-butoir fixée à la fin 2005). Dès le début de leurs relations avec l’Amérique latine, les Européens, conscients de l’impossibilité de rivaliser avec les Etats-Unis plus proches, ont donc parié sur leur « avantage comparatif » avec les Etats-Unis en matière politique. L’essor des relations bilatérales naît avec le rapprochement politique avec les pays d’Amérique centrale face au problème des guerres civiles et à une réaction contre les politiques des Etats-Unis dans la région.

Même si l’Union européenne occupe encore également une position privilégiée dans les pays du Cône Sud, pour Carlos Fuentes, « ce que le monde attend, c’est que l’Europe propose, à l’échelle internationale, un projet renouvelé de coopération économique, l’intensification des échanges culturels et la création d’un ordre juridique nouveau pour le troisième millénaire ».

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LE MERCOSUR ET L’ALCA : Mariage de raison à Miami, divorce à Puebla


« Quien dice unión económica, dice unión política.
El pueblo que compra, manda.

El pueblo que vende, sirve.
Hay que equilibrar el comercio, para asegurar la libertad. »

José Martí
1891

« Je pense que les relations États-Unis ¬ Brésil peuvent surprendre le monde », a déclaré le président brésilien Luiz Inácio da Silva, dit « Lula », à l’issue de sa réunion avec George W. Bush le 20 juin 2003. Cette première rencontre officielle depuis l’investiture de Lula, le 1er janvier 2003, a été l’occasion d’évoquer l’Accord de Libre-Échange des Amériques, ou ALCA (Área de Libre Comercio de las Américas). Lancé en décembre 1994 par les États-Unis, ce projet prévoit l’approfondissement d’une intégration multiple entre les 34 pays du continent latino-américain, de l’Alaska à la Terre de Feu -à l’exception de Cuba- et s’inscrit dans une politique économique régionale permettant de faire contrepoids, avec ses 800 millions d’habitants, à l’Union européenne, à l’ASEAN et demain à la Chine. Si les États-Unis en sont les ardents défenseurs, les pays latino-américains sont plus circonspects. Ces derniers sont bien conscients que l’ouverture de cet immense marché peut à terme leur être bénéfique, mais à condition de ne pas brûler les étapes, car la plupart sont inquiets des répercussions possibles sur leurs économies.

Dans ce contexte de « globalisation continentale » et d’élargissement des marchés, le Mercosur -le marché commun du Cône Sud qui regroupe le Brésil, l’Argentine, le Paraguay et l’Uruguay, avec le Chili, la Bolivie et le Pérou comme associés- reste critique vis-à-vis de l’ALCA et affirme ses différences : tandis que l’ALCA se situe dans une perspective d’intégration des économies de l’Amérique latine dans celle des États-Unis sur le modèle de l’ALÉNA (Accord de libre-échange entre les États-Unis, le Canada et le Mexique), le Mercosur est destiné à créer un pôle économique régional alternatif qui va au-delà de l’édification de simples règles de libre échange : le bloc régional a pour priorités non seulement d’assurer la libre circulation des marchandises, des capitaux et de la main-d’œuvre entre les quatre pays, mais vise aussi l’établissement d’un marché commun pour 2006. La dimension politique est donc très forte pour les pays qui le composent.

Deux problématiques se dégagent dans le cadre de la future intégration du Mercosur à l’ALCA :

– Si l’ALCA peut être considérée comme une opportunité de croissance économique et un défi pour le Mercosur –elle oblige les pays membres du bloc à adopter une position unique et à développer une coordination macro-économique plus grande pour ne pas disparaître- en revanche, sa mise en œuvre représente aussi un risque pour le Mercosur : celui justement de provoquer sa dissolution.

– D’autre part, comment l’ALCA peut-elle coexister avec le modèle « d’intégration profonde » du Mercosur, comprenant notamment la future mise en place d’une politique extérieure et d’une monnaie communes ?

Ces questions sont au cœur du débat sur l’intégration économique et le développement dans l’hémisphère, et la réponse dépendra de l’évolution des processus de négociation en cours.

A ce sujet, rappelons que l’échéancier de Washington prévoit la fin des pourparlers pour l’année 2004. L’année 2005 permettrait ensuite aux états intéressés de ratifier l’accord commercial, qui entrerait en vigueur le 1er janvier 2006. Il faut souligner que ce sont les présidents américain et brésilien, MM. George W. Bush et Luiz Inácio Lula da Silva qui dirigent conjointement le processus de négociations.

La relation conflictuelle persistante entre le Mercosur et les États-Unis nous amène à nous poser les questions suivantes :

– Quels sont les obstacles à la négociation entre les deux parties et quelles seraient les conditions pour parvenir à un accord ?

– Quelles sont les perspectives d’évolution d’une éventuelle intégration (ou non intégration) du Mercosur à l’ALCA et les différentes hypothèses envisageables, compte tenu de la situation actuelle ?

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I – MERCOSUR-ALCA : UN MARIAGE COMPROMIS ?…

A – LES DISSENSIONS ÉTATS-UNIS BRÉSIL/MERCOSUR

1 – Des intérêts divergents

Les dissensions entre les États-Unis et le Brésil sur le dossier du libre-échange ne datent pas d’hier et vont même au-delà du contexte hémisphérique.

Au cours du mois de septembre 2003, lors du Sommet de l’OMC à Cancún (Mexique), les États-Unis et le Brésil ont exposé leurs divergences sur la manière de mettre en œuvre l’agenda de libéralisation commerciale prévu par le cycle de négociation de Doha. L’impasse venait du fait que jusqu’alors les États-Unis défendaient l’idée d’un « accord compréhensif » et voulaient négocier les questions agricoles à l’OMC. D’autre part, le Brésil était catégoriquement opposé à l’inscription à l’agenda d’un certain nombre de thèmes tels que ceux de l’ouverture à la concurrence des achats publics, les normes relatives aux investissements directs étrangers et à l’environnement, les services et les droits de la propriété intellectuelle.

En février 2004, les subventions agricoles sont demeurées au cœur du litige opposant les États-Unis et les pays du Mercosur lors de la dernière réunion à Puebla (Mexique), et ce, malgré la proposition avancée par l’administration Bush d’enrayer complètement ses subventions directes aux exportations agricoles dédiées aux pays de la future ALCA. Les représentants du Mercosur ont jugé cette proposition insuffisante, considérant que les subventions directes octroyées par Washington ne constituaient qu’un 6,6 % du total de l’aide reçue par les agriculteurs américains à travers une série d’autres programmes de support indirect.

Un certain nombre des difficultés rencontrées pendant les négociations sont également liées aux asymétries économiques présentes dans les pays membres du Mercosur : il faut en effet tenir compte des besoins des pays de petite taille (Uruguay et Paraguay) et de ceux plus exigeants du Brésil.

2 – La proposition d’une négociation à trois niveaux non retenue

Lors de la réunion du Comité de négociation qui s’est tenue à Port-d’Espagne (Trinité-et-Tobago) du 29 septembre au 3 octobre 2003, le Brésil (avec l’appui de l’Argentine) avait émis, par la voix de son Ministre des Affaires Étrangères Celso Amorim, l’idée d’une négociation à trois niveaux, soit :

– Négocier un accord-cadre hémisphérique très général portant sur la libéralisation des échanges et les réductions tarifaires, les subventions à l’exportation, la politique de la concurrence, le règlement des différends, le programme de coopération hémisphérique et le traitement spécial et différencié, la participation de la société civile et les facilités de commerce ;

– Négocier dans le cadre de cet accord mais sur une base bilatérale l’accès aux marchés pour les produits agricoles et non-agricoles, les listes positives pour les services et les investissements ;

– Renvoyer à l’OMC toutes les négociations sur les règles portant sur les questions litigieuses, qu’il s’agisse des services, de l’investissement, des marchés publics, des droits de propriété intellectuelle, du soutien agricole, des subventions et droits compensateurs et anti-dumping, et de la politique de la concurrence.

3 – Des négociations toujours dans l’impasse à Puebla (février 2004)

L’idée de négociations à trois niveaux du Brésil n’a été retenue que partiellement lors de la huitième réunion ministérielle du 20 novembre 2003 à Miami . Par contre, les dernières négociations de Puebla, qui visaient notamment à mettre au point les nombreuses procédures à suivre pour lancer l’ALCA en 2005, n’ont abouti qu’à un accord minimal et la rencontre a pris fin sans qu’aucune entente particulière n’ait été conclue. Deux grands groupes de pays s’y étaient formés : celui du Mercosur mené par le Brésil et l’Argentine opposé à un groupe de 13 pays, mené par les États-Unis, le Mexique et le Chili.

Les deux leaders du Mercosur (le Brésil et l’Argentine) ont imposé de nouvelles exigences : les deux pays ont demandé aux États-Unis des compensations pour les pertes économiques subies par les agriculteurs des pays d’Amérique latine et des Caraïbes, et ont exigé que soit incluse dans l’accord une clause selon laquelle le gouvernement américain promettrait de ne plus jamais restaurer de programmes de subventionnement à l’exportation des produits agricoles. D’autre part, les pays du Mercosur ont souhaité, contre la volonté des États-Unis, que les accords concernant les services et l’investissement se négocient bilatéralement (sur le modèle 4 + 1), ce qui reviendrait à exclure ces thèmes de l’accord final de l’ALCA.

Conscient des enjeux que représente l’ALCA et des faiblesses du bloc régional dans les négociations, le Brésil agit avec une extrême prudence. En effet, en dehors de la nécessité pour les pays membres du Mercosur d’accomplir les programmes d’ajustement structurel, il existe pour chacun deux problèmes essentiels qui requièrent l’approfondissement du processus d’intégration régionale du Mercosur : le manque de définition de politiques communes de base et une avancée quasiment nulle vers l’institutionnalisation du processus. A cela, s’ajoute un positionnement concurrentiel défavorable du Mercosur face à la puissance nord-américaine.

B – LES FAIBLESSES DU MERCOSUR

1 – L’absence de politiques macroéconomiques coordonnées

Même si face à la pression américaine accrue par l’ALCA, Luiz Inácio Lula da Silva et Néstor Kirchner ont emphatiquement ratifié l’existence du Mercosur, la survie de cet accord ne peut être assurée uniquement par des proclamations. En effet, Néstor Kirchner a repris à son compte les propositions de son pays en faveur d’une monnaie commune et d’un parlement élu au suffrage direct (idées également soutenues par le Brésil), mais jusqu’à présent aucun progrès concret dans ce sens n’a été constaté.

D’autre part, des divergences douanières aiguës persistent entre les deux principaux partenaires : le Conseil du marché commun, organe exécutif du Mercosur, a reconnu que plus de 12 ans après la création du bloc, il existe encore une grande dispersion en matière de droits de douane. L’accord sur les droits de douane, qui prévoit 11 niveaux de 0 % à 20 %, a été sérieusement remis en cause dans la pratique par les conséquences des crises économiques de ces dernières années. Il est certain que les échanges commerciaux se sont multipliés, mais ce saut n’est pas synonyme d’intégration. D’autre part, les problèmes de fonctionnement de l’union douanière sont liés à la perforation des barrières douanières externes communes par l’ouverture radicale que l’Argentine a mise en œuvre durant la période de convertibilité, et ce, sans accompagnement par le Brésil. En outre, les échanges courants sont périodiquement affectés par le recours à des politiques de subventions divergentes et le système d’arbitrages prévu en cas de conflits commerciaux ne fonctionne pas. Sans monnaie commune ni politiques macro-économiques conjointes, on peut prévoir que le Mercosur pourrait continuer à languir.

2 – Un manque de cohésion politique

Un certain manque de cohésion politique entre les pays membres du Mercosur s’est notamment fait sentir à Miami lorsque Montevideo a présenté sa propre proposition, plus proche de celle des États-Unis. La stratégie uruguayenne a d’ailleurs beaucoup surpris les négociateurs latino-américains, qui ne s’attendaient pas à voir si rapidement un effritement du bloc Mercosur. Ce rapprochement a représenté un sérieux revers pour les ambitions brésiliennes dans la constitution d’un bloc solidement unifié en vue de la prochaine reprise des négociations sur l’ALCA. Finalement, le Brésil est parvenu à convaincre l’Uruguay de se rallier aux propositions du groupe régional et a ainsi pu préserver le consensus de façade du Mercosur.

Buenos Aires a également démontré au cours de ces derniers mois un comportement très ambivalent à l’égard du Brésil dans le processus de négociation de l’ALCA : l’Argentine alterne en effet entre des périodes de consensus politique avec Brasilia et l’appui à la stratégie de consolidation du Mercosur, et des moments de rapprochement avec les États-Unis. Les positions prises récemment par le président argentin dans le cadre des négociations illustrent d’ailleurs cette ambivalence politique : après l’une de ses dernières entrevues avec Bush fin 2003, Kirchner qui au départ soutenait les propositions brésiliennes, a finalement accepté le cadre de négociations promu par les États-Unis. L’accord suppose l’acceptation des subventions agricoles états-uniennes en échange de certaines concessions douanières pour les produits exportés par l’Argentine. Le pays confirmerait ainsi le transfert à l’OMC de tous les sujets que les États-Unis ne veulent pas aborder. Ce manque d’affirmation politique est certainement en grande partie lié à la dépendance de l’Argentine à l’aide du FMI dans le cadre du plan de restructuration de sa dette, et des relations que le pays doit entretenir avec les États-Unis pour continuer à bénéficier de ces accords.

3 – Des lacunes institutionnelles

Force est de constater que le Mercosur en tant que processus formel d’intégration est d’une construction encore peu aboutie : seulement 30 % des lois adoptées sont appliquées. De plus, le Mercosur n’a pas d’institutions permettant de faire face aux dysfonctionnements ou aux querelles qui surgissent en son sein. D’un point de vue économique, la faiblesse des institutions du Mercosur est un frein au développement de la région car elle décourage l’investissement.

4 – Un pouvoir de négociation remis en question

On observe également un écart significatif des niveaux de compétitivité entre les deux grands partenaires de l’hémisphère, le Brésil et les États-Unis. Ces derniers représentent une économie de huit mille milliards de dollars basée sur les aspects les plus dynamiques de la nouvelle économie de services. Le Brésil, quant à lui, affiche un produit global qui atteint tout juste 1/10ème de celui des nord-américains, et il tente de consolider son processus d’industrialisation au milieu des défis causés par la mise en œuvre des décisions du Cycle de l’Uruguay et par son propre programme unilatéral d’ouverture commerciale. Le Brésil lui-même n’est pas convaincu que son économie soit arrivée au point où elle peut soutenir efficacement la concurrence internationale : il redoute notamment celle des entreprises américaines et hésite à concentrer ses flux commerciaux sur l’Amérique.

L’Argentine et le Brésil sont tous deux soumis à la domination nord-américaine et de ce fait ne se profilent pas comme un bloc compétitif sur le marché mondial. C’est pourquoi l’augmentation des échanges commerciaux entre les deux partenaires sud-américains n’a amélioré le profil d’aucun de ces deux pays face à ses concurrents extra-régionaux.

Par conséquent, la question qui se pose est de savoir jusqu’où va l’efficacité du Mercosur en tant que groupe négociateur dans l’ALCA, alors que sa stagnation économique fait toujours partie de la réalité de ses pays membres dans un futur immédiat. Á première vue, les États-Unis seraient intéressés pour négocier avec un Mercosur économiquement fort poursuivant l’approfondissement de ses réformes à l’intérieur de ses pays membres, de manière à promouvoir la croissance économique et à réduire les niveaux de pauvreté en augmentation ces dernières années.

Les États-Unis vont donc profiter des fragilités du Mercosur et de la dépendance des pays latino-américains au dynamisme de leur économie pour imposer par le biais de l’ALCA leur ancien projet de reconstruction de l’ordre économique international.

C – LA STRATÉGIE DES ÉTATS-UNIS FACE AU MERCOSUR

1 – Fracturer l’association sud-américaine

Les États-Unis ont multiplié les initiatives commerciales et ciblé les partenaires clés, tout particulièrement dans les Amériques, avec en vue six objectifs avoués :

– Mettre en concurrence les accords de libre-échange,
– Tisser des alliances commerciales autour de leur pays,
– Consolider leur leadership dans les affaires économiques internationales,
– Promouvoir plus fermement leurs intérêts commerciaux et stratégiques,
– Prendre de court les autres pays dans la course aux accords commerciaux,
– Isoler les pays hésitants ou qui ne veulent pas suivre le mouvement.

Washington est d’ores et déjà en passe de mettre sur pied un espace de libre-échange avec la grande majorité des pays du continent. Deux jours avant la réunion de Miami, le représentant au Commerce du gouvernement états-unien, Robert Zoellick, avait fait savoir que son pays était également prêt à entamer des négociations avec la Colombie, le Pérou, l’Équateur, la Bolivie et le Panama à partir du 2ème trimestre 2004 en vue de créer une zone de libre-échange, laissant le Venezuela à l’écart dans la région andine.

Mais le propos américain de fracturer l’association sud-américaine s’exprime tout particulièrement dans les nombreuses propositions d’accords bilatéraux avec le Chili, le Paraguay et l’Uruguay qui ont été récemment étendus à l’Argentine, fragilisant ainsi encore la position du Mercosur dans les négociations.

2 – Affaiblir et isoler le Brésil (et avec lui le Mercosur)

Lors des dernières négociations, les États-Unis ont repris l’offensive, quitte à faire chantage sur leurs partenaires commerciaux pour tenter d’isoler le Brésil. La stratégie bilatérale de Washington a pour effet de limiter la portée de la résistance du Brésil et du Mercosur en évitant sa contagion aux nombreux pays d’Amérique latine déjà liés -ou qui le seront bientôt- aux États-Unis par un traité de libre-échange.

Ensuite, non sans arrières pensées, les États-Unis ont choisi de présenter à leurs partenaires des propositions différenciées, l’Amérique centrale et les Caraïbes recevant les offres les plus généreuses, alors que les pays du Mercosur devaient se contenter d’un calendrier de réductions tarifaires beaucoup plus rapide associé à une série de mesures d’adaptation moins avantageuses. Mais, incontestablement Washington tente surtout d’affaiblir le Brésil.

« Notre commerce (annuel) avec les pays andins qui ouvrent aujourd’hui avec nous des processus bilatéraux est de 50 milliards de dollars et nos investissements directs y atteignent 40 milliards de dollars. Plus qu’avec le Brésil » avait lancé à Miami Robert Zoellick. Le représentant américain pour le Commerce et d’autres hauts fonctionnaires de l’administration du président George W. Bush avaient menacé de construire l’ALCA avec ou sans le Brésil et d’autres pays réticents. Luis Lauredo, président exécutif américain du sommet ministériel de Miami, accusait pour sa part le Brésil de « tenter de déplacer les négociations sur un terrain politique, de séquestrer politiquement l’ALCA, avec une rhétorique inappropriée des années 1960 ». Et il confirmait la menace de Robert Zoellick : « Il n’y aura pas d’échec, car les États-Unis se sont engagés à signer l’ALCA avec ceux qui veulent y entrer. Ceux qui disent non peuvent rester en arrière ».

Une fois que l’ensemble des accords en cours sera finalisé, l’ALCA pourrait donc exclure le Brésil, l’Argentine, le Paraguay, le Venezuela et Cuba. Du point de vue sud-américain, la rivalité entre pays latino-américains pour accéder au marché états-unien pourrait se faire au détriment de la mise en commun de leurs revendications comme le souhaitait le Brésil. On peut se demander si dans les prochains mois ces États vont poursuivre sur la voie des négociations bilatérales qu’ils ont déjà entamées pour la plupart ou alors décider de faire volte face en coordonnant leurs politiques en vue de l’ALCA.

Malgré les nombreux freins à la mise en œuvre du processus de l’ALCA, la situation pourrait basculer vers une ALCA effective en 2006 : tout dépend de la détermination de ses acteurs et de leur capacité à trouver un point de convergence au sein d’intérêts divergents ; les enjeux sont importants et chacun veut en tirer le maximum de profits. Pourtant, même si les négociations semblent se trouver dans l’impasse depuis le début de l’année 2004, le compromis est possible puisque fin 2003 à Miami, les États-Unis et le Brésil étaient parvenus à un accord consensuel qui d’un premier abord, semblait convenir aux deux parties.

II – …OU UNE VÉRITABLE PROMESSE DE MARIAGE ?

A – LES PRÉMICES D’UN COMPROMIS

1 – L’ALCA « light » ou ALCA « à la carte »

Lors de la dernière réunion des ministres du Commerce de l’hémisphère le 20 novembre 2003 à Miami, les plénipotentiaires ont accepté un compromis concocté par les États-Unis et le Brésil qui a modifié substantiellement le contenu des négociations, sans toutefois toucher à l’échéancier final.

Les deux coprésidents George W. Bush et Luiz Inácio Lula da Silva ont présenté aux autres partenaires un nouveau format de négociation suffisamment flexible pour à la fois éviter à l’administration Bush un échec difficile à prendre en période électorale, satisfaire un Brésil fort récalcitrant à s’engager dans un projet de libre-échange qui ne lui a jamais plu et finaliser le processus de construction de l’ALCA.

C’est ainsi que les États-Unis ont fait une concession majeure au Brésil en acceptant la possibilité d’une sorte de « traité à la carte », basé sur un accord très général et mince entre les parties, où chaque pays pourrait choisir les clauses auxquelles il acceptait de se conformer, c’est-à-dire en assumant librement différents niveaux d’engagement. En vertu de la proposition, chaque pays n’obtiendrait « que les droits pour lesquels il sera prêt à payer », une sorte de droit « d’opting out ».

2 – Un mariage de raison entre les États-Unis et le Mercosur

La déclaration finale du Sommet de Miami reflétait bien la nouvelle donne de la coopération commerciale hémisphérique désormais imprégnée, du moins à court terme, du sceau de ce mariage de raison entre Américains et Brésiliens.

En effet, dans les faits, cet accord « allégé » (ALCA « light ») devait permettre au Brésil et aux pays membres du Mercosur de se retirer des négociations sur les investissements, la propriété intellectuelle, les achats gouvernementaux, la politique de la concurrence et d’autres secteurs qu’ils ne veulent pas assujettir à une libéralisation obligatoire. En même temps, ces mêmes exceptions permettaient aux États-Unis de maintenir le cap sur leurs politiques de subventions agricoles en ne joignant pas les négociations sur l’agriculture qu’ils souhaitaient voir débattre de préférence au sein de l’Organisation Mondiale du Commerce.

3 – Un succès cependant à nuancer

Du côté brésilien, l’ALCA « nouvelle version » a été un succès dont l’ampleur était inattendue. Les États-Unis semblaient même être disposés à entreprendre des négociations de type 4 + 1, ce qui respectait à la lettre la formule de négociations à trois voies que Brasilia avait proposée lors de la ministérielle de Port-d’Espagne début octobre 2003 et qui avait provoqué à ce moment un rejet total.

Pour Washington toutefois, il s’agissait d’un échec important car le projet des Amériques avait perdu l’essentiel de sa substance et ne pouvait plus être considéré comme un laboratoire qui permettrait de libéraliser davantage le commerce multilatéral, en négociant dans les Amériques une entente qui dépasse les normes en vigueur à l’OMC.

La décision nord-américaine s’est avérée surprenante, motivée en partie par la crainte d’un nouvel échec commercial, ce qui serait très difficile à accepter à Washington, après celui de Cancún en septembre 2003.

Le succès des négociations dans l’intérêt des deux parties dépend de leur capacité à parvenir à un compromis, mais il dépend aussi indirectement du degré de cohérence du bloc sud-américain que le Brésil cherche à développer à partir du Mercosur. Si Brasilia parvient à créer un tel bloc commercial, organisé selon ses exigences et ses conditions, on peut alors présumer que l’ALCA reflètera en partie les intérêts de la région dans sa nature et ses mécanismes. Le Mercosur doit devenir un instrument privilégié, tant sur le plan économique que politique, pour résister au diktat nord-américain et mieux se faire entendre dans les négociations.

B – MERCOSUR : LES CONDITIONNALITÉS POUR MIEUX NÉGOCIER

1 – Affiner sa stratégie négociatrice

Les États-Unis ont une idée clairement arrêtée de ce que doit être l’intégration des Amériques : ce projet guide leur politique commerciale depuis plus de dix ans et la détermination de Washington de l’établir, sinon de l’imposer par la force sont évidentes.

La grande puissance commerciale poursuit son agenda et l’Amérique latine devra s’y adapter, qu’elle le veuille ou non. Pour les États-Unis, l’ALCA serait une opération stratégique d’envergure associée à des objectifs politiques, économiques et militaires à long terme.

Le Mercosur doit tenter d’exploiter cette forte volonté de Washington et de la tourner à son avantage. Pour cela, il doit affiner sa stratégie négociatrice pour être en mesure de faire valoir ses positions.

2 – Construire un « nouveau » Mercosur

Même si la stratégie du Mercosur est le résultat d’un arbitrage d’intérêts nationaux divers, le Mercosur en tant que bloc a généralement été capable de présenter une position commune au cours des principales instances de négociation avec l’ALCA. Les pays du Mercosur s’accordent sur l’importance d’accéder au marché des États-Unis et sur la perspective que l’ALCA sera profitable seulement si les États-Unis ouvrent effectivement leur marché. Les pays membres du Mercosur ont donc des objectifs similaires dans les négociations ; ils sont bien conscients qu’ils doivent redynamiser le groupe régional et entamer sa reconstruction rapidement et de façon concrète. Cette volonté des six pays membres et associés du Mercosur pour la « reconstruction » du Mercosur s’est manifestée en juin 2003 à l’occasion du XXIVème sommet présidentiel, en présence de Hugo Chávez, invité en tant qu’observateur. Les chefs d’État du Mercosur s’étaient réunis pour discuter des moyens de relancer l’union douanière régionale en renforçant leur coordination macroéconomique et progresser sur la mise en place d’un éventuel élargissement du groupe aux pays andins. Le président brésilien Luiz Inácio Lula da Silva avait pour sa part réaffirmé l’engagement de son pays à œuvrer en faveur de l’intégration régionale, et son implication dans l’effort inévitable de construire dans toute l’Amérique du Sud une infrastructure capable d’incarner son intégration. Selon lui, « l’unité du Mercosur et de l’Amérique du Sud permettra de renouer avec la croissance, de combattre les inégalités, de promouvoir l’intégration, d’approfondir la démocratie et de garantir la présence souveraine du Mercosur dans le monde ».

Il avait estimé que l’élément clé du renforcement du Mercosur était la mise en œuvre « effective et complète de l’union douanière » de ses pays membres d’ici 2006. Manifestement inspiré par l’architecture de l’Union européenne, le président brésilien exhorte les pays du Mercosur à « la coordination macroéconomique des banques centrales de la région, condition sine qua non pour aboutir à une monnaie commune ».

La relance du processus d’intégration par le Mercosur ne sera durable que si des éléments de réponses sont rapidement apportées aux deux questions liées de l’élargissement (quel périmètre optimal pour le Mercosur ?) et de l’approfondissement (quel choix pour le Mercosur entre l’intégration économique traditionnelle et l’intégration à « l’européenne », avec mise en place d’instances supranationales ?).

3 – Approfondir le Mercosur

Pour constituer la parade à la logique de l’intégration/soumission que signifie l’établissement de l’ALCA, le Mercosur devra obéir à une logique progressiste d’approfondissement qui le conduira à :

– S’adapter aux exigences propres du développement de ses économies ;
– Se construire sur des bases sociales solides ;
– Être conçu de façon autonome, démocratique, soucieuse des droits des individus, mais aussi de l’environnement ;
– Répondre aux besoins des populations par des programmes publics volontaristes d’autosuffisance alimentaire, de santé, d’éducation, d’infrastructure ;
– Créer les mécanismes adéquats de péréquation des ressources assurant une réduction aussi rapide que possible des inégalités intra-régionales et internationales ;
– Trouver les formes appropriées de coopération et d’harmonisation des décisions.

Le Brésil a d’ailleurs déjà entamé un processus d’approfondissement du Mercosur, notamment par l’officialisation d’une articulation politique avec l’Argentine : légitimés par une forte popularité dans leur pays, les présidents brésilien et argentin se sont engagés à renforcer un ordre international multilatéral basé sur l’égalité des États en rejetant l’unilatéralisme : ils ont dans ce sens paraphé en octobre 2003 le « Consensus de Buenos Aires », un document qui affiche la priorité des questions sociales (lutte contre le chômage et la faim, éducation, progrès technologiques), des ajustements budgétaires et du remboursement de la dette extérieure. Ce manifeste se veut le contrepoids du « Consensus de Washington », qui a rythmé les « programmes d’ajustements structurels » imposés par le FMI aux économies latino-américaines au cours des dix dernières années.

4 – Élargir le Mercosur

De la même façon, le projet brésilien d’élargissement du Mercosur repose sur l’amorce d’un lent processus d’expansion incluant la signature d’ententes et d’accords avec des pays et des regroupements commerciaux dans la plupart des régions du monde, afin de renforcer le multilatéralisme.

Lula confirme que l’élargissement du Mercosur signifie « attirer les pays andins dans l’accord, resserrer les liens avec l’Union européenne et élargir le commerce avec la Chine, l’Inde, l’Asie d’une manière générale, avec l’Afrique du Sud et avec toutes les nations où existe un espace de croissance ». Le Mercosur compte depuis peu avec le Pérou, et le Venezuela est pressenti comme étant le prochain associé. Pour renforcer ces liens, le gouvernement de Lula favorise actuellement la signature de plusieurs accords d’intégration pour l’infrastructure (ponts, routes et lignes électriques), notamment avec la Bolivie, le Pérou et le Venezuela.

C – L’ALCA : UN DÉFI POUR LE MERCOSUR

1 – Le Brésil veut affirmer son rôle de leader sud-américain

Si jusqu’au Sommet de Santiago du Chili d’avril 1998, les négociations hémisphériques n’intéressaient pas vraiment le Brésil –et avec lui le Mercosur-, car marquées par beaucoup trop d’arrière-pensées stratégiques, sinon impériales, de la part des États-Unis pour en accepter les termes, depuis quelques temps, les négociateurs brésiliens démontrent beaucoup plus de fermeté. Aujourd’hui, au-delà d’aspects strictement économiques, Brasilia cherche -c’est aussi une constante de plusieurs gouvernements brésiliens successifs- à jouer un rôle politique international à la mesure de sa dimension quasi continentale. Lula reconnaît que l’élargissement des exportations brésiliennes est fondamental pour renforcer un nouveau dynamisme du système de production et pour équilibrer les dettes extérieures du pays. Le Brésil a choisi la voie de la participation active au processus de l’ALCA, ce qui lui a permis jusqu’ici de gagner de nombreux points, notamment sur la formule des négociations, et de s’y présenter comme acteur incontournable. Il a aussi su jouer son rôle de médiateur dans les situations de crises, tout en s’exprimant au nom d’un Mercosur souvent en difficulté.

2 – Le Mercosur acteur indispensable dans les négociations

Aujourd’hui, envisager un ALCA sans le Brésil et ses partenaires du Mercosur est chose impensable. L’axe Rio de Janeiro/Buenos Aires concentre l’essentiel de l’activité économique hors-ALÉNA et le potentiel de croissance du marché du Mercosur n’a pas d’équivalent à l’extérieur des États-Unis au niveau hémisphérique.

Contrairement à ce que déclarait publiquement Robert Zoellick, il semble qu’une extension de la Zone de libre-échange nord-américaine uniquement aux pays des Caraïbes, de l’Amérique centrale et des Andes apporterait peu d’avantages économiques et beaucoup de problèmes de sécurité, comme le montre le débordement de la crise colombienne sur les territoires du Pérou et du Venezuela. Les Brésiliens sont parfaitement conscients de leurs moyens et savent profiter de la conjoncture. Le Brésil détient le marché le plus appétissant et le tissu industriel le plus autonome des groupes américains. L’économie brésilienne, presque aussi importante que celle de la Chine, représente un tiers des extrants économiques de l’Amérique latine, et son poids assure la stabilité de la région. Elle représente la moitié du nouveau marché qu’une ALCA ouvrirait aux États-Unis et les trois-quarts si l’on ajoute ses partenaires du Mercosur. A l’évidence donc, tout regroupement de libre-échange dans l’hémisphère ne serait guère crédible sans la présence du Brésil et des pays membres du Mercosur.

3 – Faire monter les enchères pour mieux négocier

Les négociations parallèles que les pays du Mercosur poursuivent avec l’Union européenne depuis quelques années déjà sont entrées dans une nouvelle phase depuis l’automne 2003 car Bruxelles a proposé des changements significatifs à sa politique agricole commune, à la fois pour faciliter le troisième élargissement que prépare la Commission européenne et pour faire avancer les négociations en cours avec le Brésil et le Mercosur. Du côté brésilien, ces avancées ont sans aucun doute donné plus de fermeté aux négociateurs de l’Itamaraty . Inconcevable du côté des États-Unis, cette ouverture au niveau agricole proposée par l’Europe constitue pour Buenos Aires et Brasilia une offre difficile à refuser. Bien entendu, la stratégie vise à faire monter les enchères autant à l’échelle hémisphérique qu’au niveau des négociations transatlantiques. A ce sujet, le Ministre des Affaires Étrangères brésilien Celso Amorim a affirmé que l’accord commercial entre l’Union européenne et le Mercosur était « presque au point » et a estimé même qu’il serait signé en octobre 2004. Le Ministre brésilien prévoit que les négociations « avanceront rapidement » au cours de la réunion prévue à Bruxelles le 15 avril 2004.

En revanche, Amorim s’est montré beaucoup moins enthousiaste en ce qui concerne l’ALCA « qui ne pourra progresser que si elle suit le modèle des négociations européennes à Bruxelles, en tenant compte de l’accès aux marchés » ; mais il a affirmé « que cela s’avèrerait difficile si les négociations de l’ALCA régressaient à la phase antérieure à celle de Miami », comme l’ont supposé les dernières tentatives de négociation début 2004.

Dans un tel contexte, la croissance des flux de commerce et d’investissement risque de se produire au niveau transatlantique plutôt qu’à l’échelle hémisphérique.

CONCLUSION : TENDANCES, OPTIONS ET DÉFIS

Hypothèse 1 : des échéances repoussées

Les difficultés inhérentes à l’établissement du libre commerce dans les Amériques sont à la base des propos du Prix Nobel d’économie, l’Américain Joseph Stiglitz, qui a affirmé récemment « qu’il est virtuellement [sic] impossible de conclure les négociations de l’ALCA avant 2005 ». Ces propos sont confirmés par les doutes qui s’élèvent, aux États-Unis comme au Brésil, quant à l’intérêt de l’administration Bush de clore les négociations en décembre 2004, comme le suggère le calendrier initial. Selon Gary Hufbauer, spécialiste américain des questions entourant le régionalisme commercial, depuis l’échec de Cancún, il n’y aurait plus vraiment d’intérêt pour l’ALCA aux États-Unis. 2004 étant une année électorale, l’administration Bush sera alors très sensible aux groupes protectionnistes, ce qui, selon lui, retirera les négociations hémisphériques de l’agenda républicain, entièrement consacré aux enjeux entourant sa réélection. Les mêmes doutes émis à l’égard de l’administration Bush circulent aussi à Brasilia où l’on commence déjà à préparer le terrain en fonction d’une victoire du Parti démocrate aux États-Unis.

Hypothèse 2 : sur la voie du bilatéralisme

La plupart des analystes considèrent que l’ALCA « light » mène les pays de l’hémisphère sur la voie des ententes bilatérales, une porte déjà largement ouverte par les États-Unis et le Brésil. Pour les États-Unis, il s’agit de poursuivre de façon détournée leur agenda commercial au niveau hémisphérique, quitte à passer à côté du Brésil. Cette nouvelle stratégie maintient l’un des grands objectifs du projet hémisphérique initial car les États-Unis n’accepteront rien qui soit inférieur au modèle ALÉNA. Toutefois, ils perdent ainsi l’objectif central du projet des Amériques, soit l’accès direct au marché du Mercosur, et des garanties suffisantes pour que leurs entreprises s’installent dans ces pays depuis longtemps dominés par les firmes européennes.

Hypothèse 3 : une ALCA divisée en deux groupes d’intégration

La complexité de la mise en œuvre de l’ALCA et l’impossibilité de considérer l’Amérique latine comme un tout homogène, au moins à court terme, va fort probablement se traduire par des réponses différentes de la part des sous-régions et des regroupements de pays. On peut hypothétiquement supposer que le processus croissant d’articulation et de polarisation que connaît toute la région va mener à la formation de deux zones d’intégration, chacune dotée de son propre pôle d’articulation : l’une au Nord, avec le Mexique au centre, qui pourrait comprendre les pays d’Amérique centrale et des Caraïbes, et l’autre au Sud, dont le centre serait le Mercosur et qui pourrait s’étendre à tous ou à quelques- uns des pays d’Amérique du Sud.

Il se peut également que ces options s’insèrent finalement à l’intérieur d’un cadre de relations ou d’un horizon géographique plus vaste en termes de commerce et d’accès aux marchés dans des conditions préférentielles. C’est dans ce cadre que s’inscrit l’éventuelle constitution de l’ALCA. Si l’opposition entre le Nord et le Sud persiste, on pourrait assister à l’émergence d’une entité de moindre envergure, une phase préalable peut-être à une zone de libre-échange qui comprendrait les États-Unis et les pays de la région sur lesquels ils ont le plus d’influence, c’est-à-dire le Mexique, déjà intégré à l’ALÉNA, les pays d’Amérique centrale et des Caraïbes et, peut-être, le Chili.

BIBLIOGRAPHIE

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MERCOPRESS – Agencia de noticias especializada en los países que integran el Mercosur
http://www.mercopress.com/

Red de Investigaciones Económicas del Mercosur
http://www.redmercosur.org.uy/

Réseau d’Information et de Solidarité avec l’Amérique latine – RISAL
http://risal.collectifs.net/

Sistema Económico Latinamericano – SELA
http://www.sela.org

Zone de Libre-Échange des Amériques – ZLEA (site officiel)
http://www.ftaa-alca.org/

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